TEMAS DE DEBATE: LA POLITICA PETROLERA OFICIAL
En la producción petrolera y gasífera es donde se observan los mayores puntos de continuidad con los ’90. No obstante, la participación estatal fue relevante mediante la aplicación de retenciones que permitieron separar los precios locales de los internacionales.
Modelo intermedio
Por Diego Mansilla y Guido Perrone*
Como ocurrió en muchas otras áreas, durante la década del ’90 nuestro país sufrió un agudo proceso de desregulación, privatización y extranjerización de los recursos naturales que trastrocó profundamente la organización y el lugar de los hidrocarburos en la estructura económica argentina. El modelo instaurado en 2003 presenta, en la dinámica del mercado hidrocarburífero, signos tanto de continuación como de ruptura con la etapa previa.
Si se toma como referencia la historia energética argentina, es posible identificar tres grandes etapas. Primero, el Estado Planificador, desde antes del descubrimiento del petróleo en suelo nacional hasta 1989, donde el estado controlaba el sector mediante regulaciones y el accionar de las empresas públicas. Precios, volúmenes e inversiones se definían pensando en los recursos a largo plazo y se consideraba a la energía como un insumo estratégico para la industria nacional y un derecho de la población.
Desde 1989 se cambia radicalmente el sector y el papel de los hidrocarburos. El Estado se alejó de la economía, dejando en libertad a las empresas privadas (fundamentalmente extranjeras) para que organizaran los mercados en forma oligopólica. Los precios anteriormente estipulados políticamente y de acuerdo con los costos se alinearon con los valores internacionales, se malvendieron las empresas públicas y se desarticularon los organismos de control estatal. Esta “larga década neoliberal” se extendió hasta la caída de De la Rúa en 2001.
A partir del colapso del régimen de Convertibilidad, y fundamentalmente desde el año 2003, nuestro país vivió una recuperación económica sin precedentes. En el sector hidrocarburífero, sin embargo, no se ha registrado una reversión de su deterioro. Tanto las reservas como la extracción de gas y petróleo han caído y los niveles de inversión continúan por debajo de los niveles de la estatal YPF. No obstante, se distinguen algunas transformaciones relevantes en el upstream:
Retenciones: A diferencia de lo que sucede con otros gravámenes a las exportaciones, la consecuencia más importante de las retenciones a la exportación de petróleo y gas no provino de su aporte como recursos fiscales, sino de la posibilidad de mantener el precio interno por debajo del internacional. Actualmente, los exportadores obtienen 42 dólares por barril, quedando la diferencia para el Estado y manteniendo bajos los precios internos. Esto generó que en lugar de exportar crudo, se aumentara la venta externa de combustibles, que tiene menor arancel. Sin embargo, como no se acompañó este crecimiento con inversiones en la refinación, esto condujo a un nivel de utilización de la capacidad instalada que supera los máximos tolerables en materia de seguridad.
Provincialización: Las bases legales del mercado hidrocarburífero actual fueron creadas durante la década del ’90. La principal modificación regulatoria a partir del 2003 fue la “provincialización” de las reservas desde 2006, es decir, el traspaso del control de las concesiones de hidrocarburos a los gobiernos provinciales.
En un mercado petrolero internacional fuertemente concentrado, en el que los hidrocarburos incrementan su peso geopolítico y los países con reservas se preocupan por garantizar su soberanía petrolera, Argentina dividió la suya cediendo el poder de decisión sobre su riqueza natural a las “provincias petroleras”. A partir de esta ley, se profundizó el modelo de desregulación implementado en los ’90, y muchas provincias entregaron nuevas concesiones y prórrogas a pesar de los incumplimientos de las petroleras y, en el caso de Neuquén, la letra de la propia Constitución provincial.
Enarsa: Desde la privatización de YPF, Argentina era el único país de la región sin empresa petrolera estatal. La creación de Enarsa en 2004 se presentó como el regreso de la participación estatal en el sector hidrocarburífero. No obstante, nunca tuvo un papel relevante en el sector, sino que operó simplemente como una oficina de negocios, encargada de realizar las licitaciones del área energética. Con las áreas más promisorias del Mar Argentino, la empresa firmó permisos de exploración con empresas como Repsol, Petrobras o Enap Sipetrol, siempre con una participación minoritaria. Estas licencias significaron la entrega de esas zonas a manos de empresas extranjeras y sin licitación alguna.
Merece una mención aparte su participación en Venezuela. Además de encargarse de la importación de gasoil en época invernal, cuenta con varios proyectos en común con Pdvsa, entre los que se destaca el Bloque 6 “Ayacucho” de la Faja Petrolífera de Orinoco, cuyas reservas exceden el total de las reservas argentinas.
En conclusión, podemos caracterizar al accionar del Estado desde el 2003 como “intermedio” entre las dos experiencias históricas mencionadas. Si bien se reivindicó la participación del Estado en la regulación y se aplicaron medidas en ese sentido, no fue consolidado con una nueva organización sectorial. A diferencia de lo que puede observarse en otros sectores energéticos (como la electricidad o el transporte y distribución de gas natural), en el upstream petrolero y gasífero es donde se observan los mayores puntos de continuidad con la etapa previa. No obstante, aún en el mercado petrolero, la participación estatal fue relevante, especialmente mediante la aplicación de retenciones que permitieron separar los precios locales de los internacionales, atenuando el impacto sobre la inflación interna.
* Economistas.
La vuelta del Estado
Por Diego Margulis y Andrés Tavosnanska*
Durante la década del ’90, el modelo hidrocarburífero de base estatal que predominó en el país durante el siglo XX fue desmantelado. Sin necesidad de que medien guerras o golpes de Estado, Argentina vendió varias de las empresas más importantes del país, entregando con ellas gran parte de sus recursos energéticos. De la mano de las empresas privadas que ganaron protagonismo, la Argentina evidenció un crecimiento importante de la extracción de gas y petróleo, lo que fue presentado como un gran éxito del modelo desregulatorio. Lo cierto es que estas compañías vieron en la Argentina un lugar donde podrían, de forma rápida, y aprovechando las reservas descubiertas por la YPF estatal, lograr altos niveles de rentabilidad explotando los hidrocarburos existentes y exportándolos sin agregarle valor en el país. Este exitoso esquema de negocios no incluía inversiones en exploración para reponer los hidrocarburos extraídos, aprovechando la ausencia reguladora del Estado que se despreocupaba de esta manera de la sustentabilidad futura de este sector estratégico.
A comienzos del nuevo siglo, producto de esta falta de exploración de la década anterior y debido a la sobreproducción a la que se veían sometidas las áreas históricas, la extracción comenzó a declinar tanto en el caso del petróleo como del gas natural. En este punto, una parte de la culpa les cabe a los gobiernos nacionales y provinciales debido a la falta de regulación y de fiscalización de la operatoria hidrocarburífera. Por ejemplo, gran parte de las inversiones comprometidas al momento de entregar las concesiones nunca fueron realizadas, pero nunca existió la decisión política de anularlas por el no cumplimiento de lo acordado oportunamente. Por otro lado, la federalización de los recursos hidrocarburíferos, consagrada en la Constitución de 1994, debilitó la capacidad negociadora del país, ahora representada por gobiernos provinciales con importantes necesidades fiscales que deben hacer frente a empresas de gran tamaño y capacidad financiera. Como resultado, se extendió el plazo de una cantidad importante de concesiones, a cambio de desembolsos de dinero en el momento y pequeños aumentos en las regalías futuras.
Por otra parte, la intervención del Estado nacional logró mejorar la distribución de la renta petrolera. A través de la implementación de retenciones y precios máximos de venta del crudo a las refinerías, parte de la renta que antes se transformaba en ganancias extraordinarias de las petroleras hoy es apropiada por los consumidores que acceden a los combustibles a precios significativamente menores a los internacionales.
Asimismo, se han implementado en los últimos años distintas medidas tendientes a reducir la dependencia del país de los hidrocarburos diversificando la matriz energética. La reactivación del plan nuclear y las inversiones en centrales hidroeléctricas (incluyendo la conclusión de dos obras emblemáticas como Yacyretá y Atucha II), al igual que el desarrollo de las energías renovables a través del programa Genren, contribuirán a incrementar la oferta de energía eléctrica sin poner mayor presión sobre las reservas de hidrocarburos. De la misma forma, la promoción de los biocombustibles y su mezcla de forma obligatoria en la nafta y el gasoil permiten reducir el consumo de petróleo y potenciar la participación de las energías renovables en la matriz energética argentina.
A pesar de las voces de alarma constante que alertan sobre una crisis energética, producto de la mencionada caída de la oferta y el aumento constante de la demanda, sólo ha habido faltantes ante eventos extremos de records de consumo o conflictos puntuales, como el paro de trabajadores en el sur argentino hacia fines del año pasado. En ese sentido, si bien el escenario actual no es de holgadez, la producción nacional está en condiciones de satisfacer a la demanda local, apelando a las importaciones para reforzar la provisión de algunos combustibles en los momentos estacionales de mayor consumo y fomentando la sustitución entre distintos energéticos en las épocas críticas.
No obstante lo anterior, el sostenimiento del autoabastecimiento energético y el superávit comercial requieren de un sustancial aumento en el nivel de exploración del subsuelo en pos de la recuperación de las reservas. Un cambio en la dinámica sectorial de esta magnitud requeriría que el Estado controle firmemente las concesiones otorgadas, anulando aquellas que no cumplen los requisitos de inversión y que retome su rol de empresario, mediante una empresa estatal con acciones concretas en la exploración y explotación hidrocarburífera, asumiendo un papel activo en la inversión en las áreas revertidas y aquellas otras que presenten prospectos positivos.
Recrear una empresa petrolera estatal nacional es una tarea que el país se debe, si pretende profundizar el camino del desarrollo productivo con justicia social. Dado el tamaño del desafío que enfrentamos, lo mejor sería que empecemos pronto.
* Economistas de AEDA.
Producción: Tomás Lukin
Página/12
