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El debate sobre la dotación y el aprovechamiento sostenible y más equitativo de los recursos naturales es una prioridad de la agenda de las políticas públicas de los países de América Latina en general y de los países miembros de la Unión de Naciones Suramericanas (UNASUR) en particular.
Los países de Sudamérica poseen una de las mayores reservas minerales del planeta: un 65% de las reservas mundiales de litio, un 42% de plata, un 38% de cobre, un 33% de estaño, un 21% de hierro, un 18% de bauxita y un 14% de níquel. Se estima que el potencial minero es aún mayor ya que la información geológica disponible es parcial.
También son importantes sus reservas petroleras, sobre todo tras la certificación de los crudos extra pesados de la Faja del Orinoco en la República Bolivariana de Venezuela. La región posee además alrededor de un 30% del total de los recursos hídricos renovables del mundo, lo que corresponde a más del 70% del agua del continente americano.
La Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL) ha elaborado este trabajo a solicitud de la Secretaría General de la UNASUR en el marco del convenio de cooperación suscrito en marzo de 2012.
Los dos organismos, dentro de sus líneas de trabajo, asignan a la gobernanza de los recursos naturales un papel central, entendiendo por ella el conjunto de políticas soberanas de los países sobre la propiedad de los recursos naturales y su apropiación, así como la distribución de las ganancias de productividad derivadas de su explotación. Este documento espera brindar información útil para que los países extiendan su contribución a un desarrollo más inclusivo y logren apuntalar la agenda de la igualdad.
En esta publicación se precisan los diferentes instrumentos jurídicos y económicos de que disponen los Estados para apropiarse y distribuir las rentas derivadas de la explotación de los recursos naturales relacionados con la minería, los recursos hídricos y los hidrocarburos.
Entre esos instrumentos se cuentan: legislación y regulación particular; planificación y formulación de políticas sectoriales y regímenes de participación público-privada en la inversión y el desarrollo; creación de institucionalidad específica a los objetivos regulatorios, de fiscalización y distribución de las rentas de recursos naturales entre niveles de gobierno; participación directa en el desarrollo de los recursos a través de empresas públicas; gestión pública y mecanismos de resolución de los conflictos socioambientales en sectores extractivos; creación de fondos públicos de ahorro e inversión de destino (dirigidos a inversión en educación, innovación y desarrollo, entre otros) y fondos de estabilización macrofiscal, así como apoyo al manejo macroeconómico anticíclico frente a los ciclos en el precio internacional de los recursos naturales exportados.
América Latina y el Caribe enfrenta retos y tensiones en relación con el manejo y aprovechamiento de los recursos naturales. Entre otros, debe lograr mayor progresividad en la participación del Estado en las rentas extraordinarias por explotación minera —particularmente dada la persistencia del actual ciclo de auge— y preservar el dinamismo de la inversión en ese sector, así como en el de los hidrocarburos y las exportaciones agrícolas. Las naciones de nuestra Patria Grande deben dar cuenta de los ajustes en la política tributaria aplicada a los distintos sectores para aumentar su progresividad, y buscar una mayor coordinación entre ellas para evitar la competencia fiscal que actúa en sentido contrario. Por último, también se deben manejar los dilemas de economía política, implícitos en la distribución e inversión pública de las rentas de recursos naturales entre grupos sociales y distintas escalas de gobierno.
No obstante lo anterior, es posible destacar dos temas en los que se debe centrar la atención de las políticas públicas de los países de la región:
1. El desarrollo de mecanismos que aseguren una inversión eficiente de las rentas extraordinarias de recursos naturales en esta época de precios altos, a través de la creación de fondos que permitan contrarrestar la futura volatilidad de precios o bien impulsar inversiones públicas en educación, salud, infraestructura e innovación y desarrollo tecnológico que a la postre puedan reemplazar los activos extraídos;
2. El mejoramiento de la gestión pública de los conflictos socioambientales que surgen en el desarrollo de los sectores de explotación de recursos naturales.
Sudámerica es exportadora neta de minerales e hidrocarburos y posee una importante dotación de recursos hídricos para la explotación de la hidroenergía como fuente de energía limpia y sostenible. Sin embargo, para aprovechar sus ventajas comparativas en el futuro, los Estados deben retomar su papel proactivo y articular con el conjunto de los actores sociales los objetivos de una política energética sostenible y equitativa.
Construida con oído atento a las demandas, aprehensiones y necesidades ciudadanas, esta política debería establecer metas de acceso a la energía en los sectores económicos y grupos sociales que hoy no la tienen. Así, se deberían definir en cada caso las fuentes deseables y posibles de abastecimiento, según la disponibilidad de los recursos y la consideración estratégica del contexto económico, social y ambiental.
El diseño de políticas de acceso a la energía —en calidad y cantidad, y con precios acordes a los niveles de ingreso— deberá conducir a la discusión respecto de la incorporación de subsidios —tanto para facilitar el acceso como para adquirir equipamiento moderno y eficiente— a fin de disminuir el gasto energético total de las familias y contribuir a la mitigación del cambio climático.
En el sector de los hidrocarburos se plantea el desafío de encontrar un equilibrio entre los intereses públicos y privados que permita realizar las inversiones necesarias para garantizar el suministro al mercado interno y el mantenimiento de la posición exportadora regional. Se requiere de innovaciones institucionales, regulatorias y contractuales, que respondan a la multiplicidad de factores de orden estructural y coyuntural que afectan el mercado petrolero actual, manteniendo siempre en el horizonte el interés colectivo, la soberanía y los aportes con los que esta industria ha de contribuir en la provisión de bienes y servicios públicos en las naciones donde opera.
Los países de la UNASUR tienen la oportunidad de priorizar el sector de agua potable y saneamiento —tanto en términos de su financiamiento como en las políticas públicas orientadas a la eficiencia— con miras a disminuir la pobreza y la indigencia, y fomentar el desarrollo económico y la inclusión social. Las mejoras alcanzadas en este sector también representarán nuevas oportunidades para las industrias agropecuarias orientadas a la exportación y el turismo, así como para la protección del medio ambiente.
El sector de agua potable y saneamiento requiere un compromiso efectivo y de largo plazo tanto en materia de financiamiento como en lo referido a la construcción de instituciones sólidas y estables. El agua tiene un valor económico que debe ser internalizado en las decisiones de sus usuarios para generar conciencia de su esencialidad y escasez. En ese proceso los Estados deben idear mecanismos de subsidio focalizados que permitan a los usuarios pobres poder satisfacer sus necesidades básicas y promover positivamente el cumplimiento del derecho humano al agua.
La escala de los prestadores es un tema relevante en el abaratamiento de costos en el sector de agua potable y saneamiento. Una buena decisión en el ámbito de las economías de escala redundará en menores precios para los usuarios.
En el área de los recursos naturales, la UNASUR se plantea la necesidad de trabajar en torno de la capacidad del sector para adaptarse al cambio climático y al aumento de los costos de la energía.
Es indispensable abrir un proceso de debate sobre los desafíos que enfrentan los países exportadores de recursos naturales en la región con relación a las políticas públicas, la institucionalidad y la regulación en la apropiación y el uso efectivo de las rentas. Estos desafíos involucran, entre otras funciones de gobierno, aspectos regulatorios, fiscales y de manejo macroeconómico, planificación estratégica, formulación e implementación de políticas públicas, y gestión de conflictos socioambientales. Para enfrentarlos y lograr maximizar su beneficio social es preciso fomentar la innovación institucional y fortalecer la capacidad de gestión pública.
Desde la perspectiva de la CEPAL, la UNASUR es el foro apropiado para analizar estos temas y para compartir políticas y experiencias exitosas o lecciones aprendidas. También es el espacio para construir la institucionalidad que se precisa para satisfacer la necesidad urgente de establecer mecanismos de medición e información y contar con datos propios, precisos, robustos, comparables, consistentes, pertinentes y oportunos. En este sentido, otro desafío no menor es la escasa disponibilidad de la información sobre reservas certificadas de recursos no renovables, por lo que un esfuerzo adicional de los países de la UNASUR pudiera ser la creación de un organismo subregional basado en las actuales instituciones nacionales de geología minera o entidades similares para la certificación de las reservas y los prospectos de exploración, particularmente de recursos mineros.
La información es la fuente fundamental para la adopción de decisiones políticas y regulatorias. Ella permite la adopción de indicadores de gestión destinados a medir el desempeño de los prestadores, evaluar su eficiencia y detectar mejores prácticas, entre otros.
Todo el avance que se logre en el aprovechamiento sostenible y equitativo de los recursos naturales será un aporte fundamental para los desafíos que deberán enfrentar los países de América Latina y el Caribe en su agenda para el desarrollo, entre los que destaca el cumplimiento de los Objetivos de Desarrollo del Milenio. Más aún lo será para avanzar en el cambio estructural para la igualdad. Esto incluye el aumento de la productividad con innovación, el empleo con derechos y la protección de recursos tan estratégicos como la minería, el agua y la energía.
Ofrecemos estas reflexiones a los países miembros de la UNASUR como una contribución a los necesarios debates que impone la esperanzadora construcción de la integración sudamericana, vehículo indispensable para superar con sentido de urgencia la desigualdad que aqueja a nuestra región.
Lo hacemos con la convicción de que es urgente apostar por transformaciones que cambien en dirección del bienestar y las condiciones de desarrollo de nuestra región, reconociendo la centralidad de las variables de sosteniblilidad e igualdad como fundamento de reflexión y acción. Esto requerirá que cada país construya su propio equilibrio entre Estado, mercado y sociedad que sirva de fundamento para un pacto político y fiscal. No hay modelos ni recetas únicas pero contar con una estructura y una carga tributaria más progresiva y distributiva permitirá, sin duda, fortalecer el rol del Estado y la política pública con miras a garantizar umbrales de bienestar.
En el horizonte estratégico de largo plazo, igualdad, crecimiento económico y sostenibilidad ambiental deben ir de la mano, apoyarse mutuamente y reforzarse en una dialéctica virtuosa.
Por eso proponemos valorar y aprovechar mejor el acervo de recursos naturales con el fin de orientar sus ganancias hacia un crecimiento con menos heterogeneidad estructural, más desarrollo productivo y mayor industrialización, que cierre brechas y tenga la igualdad en el centro.
Alicia Bárcena Secretaria Ejecutiva Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL)
