Nueva Ley de Hidrocarburos: Argentina merece una nueva página en materia de energía

En los últimos años varios países latinoamericanos con petróleo y gas modificaron sus leyes de hidrocarburos, en general en sentido positivo. No fue nuestro caso: ante la urgencia de ingreso de capitales para el corto plazo, el gobierno avanzó con una reforma que resigna soberanía e hipoteca nuestro futuro.
Por Silvia Ferreyra*
Hace dos años, al “nacionalizar” YPF S.A. se destacó la creación del Consejo Federal de Hidrocarburos, integrado por las provincias y la ciudad de Buenos Aires, entre otras cosas para la “fijación de la política hidrocarburífera de la República Argentina, que el Poder Ejecutivo Nacional someta a su consideración”. No sólo nunca fue convocado por el gobierno, sino que la nueva ley de hidrocarburos fue producto del acuerdo con gobernadores de diez provincias, las “petroleras”. Sólo un ejemplo de la brecha entre el discurso kirchnerista y los hechos que luego plasma en la realidad.
Reforma “modelo Chevrón”
La fuerza motora de la reforma a la ley de hidrocarburos tiene nombre: Vaca Muerta, y un antepasado inmediato que aporta el apellido: el acuerdo firmado entre YPF y Chevrón un año atrás. La ley incorpora los principales puntos del decreto presidencial que le dio marco al acuerdo, pero sobre una base de inversión cuatro veces menor: 250.000 millones de dólares para los primeros tres años, en lugar de los 1.000 millones a cinco años del convenio original. Se amplían los plazos de concesión para los nuevos contratos, de 50 años vigentes -prórrogas incluidas- para la exploración y explotación convencional a casi 60 años para la no convencional.
Permite a los actuales concesionarios de petróleo o gas convencional que tengan en sus áreas yacimientos de no convencionales la posibilidad de subdividir el área e iniciar su exploración y posterior explotación con los nuevos plazos mencionados, sin necesidad de licitación previa, con sólo presentar un plan de trabajo y abonar un bono adicional. Así sucedió el año pasado con la renovación de la concesión a YPF del área Loma La Lata – Loma Campana en Neuquén, maniobra que garantizó a Chevrón su permanencia hasta el año 2048. Beneficiando de paso a empresas que desde hace años vienen “haciendo la plancha”, priorizando la liquidación de dividendos antes que las inversiones prometidas, como es el caso del Grupo Petersen de Eskenazi, dueño de la cuarta parte de la YPF “nacional”.
A pesar de que importamos gas para lograr el autoabastecimiento, se habilita a las empresas la exportación de hasta un 20% del total de la producción, sin retenciones y con libre disponibilidad de divisas; 60% en el caso de explotación marítima.
Se favorece la concentración, al eliminar de la ley vigente el tope de cinco permisos de exploración y explotación, en forma directa o indirecta para cada concesionario. Se excluye expresamente a las empresas estatales en la reserva de nuevas áreas: “Las Provincias y el Estado Nacional, cada uno con relación a la exploración y explotación de los recursos hidrocarburíferos de su dominio, no establecerán en el futuro nuevas áreas reservadas a favor de entidades o empresas públicas o con participación estatal, cualquiera fuera su forma jurídica”, iniciativa vinculada a las restricciones fijadas para el “acarreo” o tipo de sociedad con empresas privadas realizado por petroleras estatales provinciales. Ambas medidas destinadas a promover la expansión de YPF S.A., pero también del conjunto de operadoras privadas.
Se plantea un límite del 12% de regalías, reducibles hasta un 5% según ubicación y productividad, un 15% para la primera prórroga y hasta el 18% para las siguientes. Muy por debajo de lo cobrado por la mayoría de países productores de Latinoamérica: Brasil, Bolivia, Venezuela, Colombia, Ecuador, todos con porcentajes cercanos o superiores al 20%. Bolivia, luego de un referéndum de amplia participación ciudadana, nacionalizó la producción de hidrocarburos, estableciendo que “el Estado retendrá el 50% del valor de la producción de gas y del petróleo” distribuido un 18% en concepto de regalías -11% para los departamentos y 7% para el Estado central- y el 32% restante en un impuesto directo a los hidrocarburos, de base imponible idéntica a las regalías.
En Brasil se encuentran alrededor del 40% del valor del crudo extraído; a partir de la reforma impulsada por Dilma Rousseff en el 2013 la distribución entre estados productores y no productores es más equitativa; el 75% se destina a la educación y el 25% a la salud. La ley de hidrocarburos de Colombia, con un gobierno de manifiesta amistad con las empresas, contempla hasta un 25% de regalías. En Perú el cobro se hace en base a dos mecanismos, de acuerdo a la productividad o a los costos, pero en ambos el límite supera al 20%.
En nuestro caso, además, las inversiones de explotación no convencional que ingresen en los primeros tres años a partir de la sanción de la ley, podrán reducir hasta un 25% las regalías durante los diez años siguientes a la presentación del “plan piloto”. Las provincias además se comprometen a un tratamiento fiscal uniforme, fijando un tope del 3% para el cobro de Ingresos Brutos. Las empresas a cambio abonarán el 2,5% de la inversión inicial en concepto de Responsabilidad Social Empresaria, fondos destinados generalmente a desarrollo comunitario. En Neuquén la ley vigente establece un tope del 10,25%.
Ausentes con aviso
A pesar de la pantomima realizada meses antes y después de la expropiación de Repsol YPF por el enorme pasivo ambiental dejado por la empresa, que sólo en ese caso superaba según autoridades nacionales y provinciales los 6.000 millones de dólares, la nueva norma omite la gestión ambiental de la actividad. Simplemente señala que las provincias deberán establecer normas uniformes para aplicar las “mejores prácticas”.
Son conocidos los enormes riesgos que conlleva la actividad hidrocarburífera convencional, especialmente para fuentes de agua superficial y subterránea, potenciados ahora con la tecnología del fracking para no convencionales, que en muchos casos implica el corrimiento de la frontera petrolera hacia regiones que nunca desarrollaron la actividad. A la fecha más de 25 municipios del país sancionaron ordenanzas restringiendo el fracking, otros 10 aguardan su tratamiento. A diferencia de otras experiencias latinoamericanas, tanto el gobierno nacional como las provincias se resisten a implementar –incluso obstaculizan vía judicialización- mecanismos institucionales de participación directa de la población, como referéndums o consultas populares previstos por la Constitución, herramientas idóneas para librar este tipo de debates.
Tampoco hace referencia a los derechos de pueblos originarios cuyos territorios se encuentran en áreas de concesión, ni de la responsabilidad del gobierno de cumplir con convenios internacionales, como el 169 de la OIT, ratificado por Ley 24.071 que obliga a realizar en las comunidades procesos de consulta y consentimiento previo informado antes de otorgar o prorrogar concesiones, o aprobar planes de trabajo.
Una nueva página
La Ley 26.741, de “nacionalización” de YPF S.A. amplió la participación del Estado en la actividad hidrocarburífera del país, expropiando sólo el paquete accionario de Repsol, a pesar de que abundaban razones para obrar en igual sentido con el 25,46% correspondiente al Grupo Petersen-Ezquenazi, incluido en la sociedad a pedido de la administración kirchnerista. El marco normativo de la actual YPF S.A. es el régimen de sociedades comerciales; tal como está planteada, la empresa no está incluida en la órbita de la Ley Nº 24.156, de Administración Financiera y Sistemas de Control del Sector Público Nacional.
Hoy iniciamos una nueva etapa en la producción de petróleo y gas con una mayor participación estatal pero con fuertes limitaciones para controlar, monitorear y decidir en definitiva con quiénes, cómo y a qué costos resolvemos los enormes desafíos por delante. El contrato YPF – Chevron, cuyos términos precisos se desconocen a la fecha, es una muestra de ello.
YPF debe volver a ser una empresa cien por ciento nacional. La política petrolera aplicada durante el menemismo y continuada por la actual administración, la dejó a cargo de sólo un 30% de la producción total del país, quedando el resto en manos de empresas privadas, en su mayoría extranjeras. YPF debe jerarquizar y recomponer su rol, pero con una participación mayoritaria en su capital del Estado Nacional, las provincias y la Ciudad Autónoma de Buenos Aires, sin que puedan renunciar, delegar o transferir a públicos o privados la administración de la empresa. El Consejo Federal de Hidrocarburos debe empezar a cumplir sus funciones e incorporar una representación parlamentaria de acuerdo a la proporción que cada sector político detenta.
Las actividades de la empresa deben ser monitoreadas por los organismos de control del Estado Nacional y no por la Comisión Nacional de Valores. El Estado debe tener acceso a los contratos que se suscriban y no estar amparados bajo secreto comercial como sucede en la actualidad. Para evaluar el funcionamiento y garantizar una gestión acorde a su carácter público, necesitamos mecanismos de control que incluyan a trabajadores, empresarios, asociaciones de defensa de usuarios, consumidores y de protección al ambiente. Con acceso a la documentación, respetando el principio de confidencialidad cuando el contenido así lo requiera. Debe estar sometida además al control de la Auditoría General de la Nación y demás normas que promuevan la transparencia de la gestión.
Necesitamos incorporar la gestión ambiental a la actividad, haciendo énfasis en la protección del agua, recurso vital para los territorios. Implementar mecanismos de participación de la población en el control y en la decisión de esta problemática, que involucra su futuro y el de las generaciones venideras. También implementar los derechos por siempre postergados de las comunidades de pueblos originarios, hacer realidad la consulta y consentimiento previo informado, entre otros.
Debemos aumentar la participación del Estado en la renta petrolera, cuanto menos equipararnos al 20% de regalías promedio que hoy cobran varios de nuestros países hermanos. Utilizar parte importante de esos fondos para contribuir a la transformación de nuestra matriz energética, haciéndola menos dependiente de los recursos no renovables, recomponer la infraestructura ferroviaria a lo largo del territorio, ampliar derechos básicos de nuestra población como salud, educación y vivienda.
No se trata de sueños afiebrados ni de propuestas testimoniales. Son medidas posibles y necesarias que nuestra Argentina se merece.
*Instituto de Investigación Social Económica y Política Ciudadana
isepci.org.ar