Ley de Bases: ¿Qué busca la reforma energética de Milei?

La Ley de Bases que ya se debate en la Cámara de Senadores es una versión recortada de la que no se aprobó en el verano. El texto plasma una lógica estatal que favorece a los sectores más concentrados de la economía mientras perjudica a quienes vivimos de nuestro trabajo y a la industria mercado internista. La propuesta es tan extensa y abarcativa que resulta difícil resumir sus puntos principales. En los más de 230 artículos hay mucho para criticar. Por ejemplo, la delegación de facultades, la privatización de empresas públicas, la flexibilización laboral antiderechos, el fin de la moratoria, la profunda limitación de las pensiones, la eliminación de las audiencias públicas, etc. Aquí focalizamos el análisis en los dos títulos más directamente vinculados con energía. Si bien en conjunto suman más de la mitad de los artículos de la propuesta, este tema no fue el eje del debate público y quedó, más bien, en las sombras.

Por Fernando Cabrera Christiansen

Las reformas que el Gobierno despliega en el sector energético tienen un objetivo claro: convencer a los pesos pesados de la energía a nivel global que hagan grandes inversiones para multiplicar varias veces la extracción de gas y petróleo para la exportación. Para ello, liberaliza el mercado energético, ata de manos a las futuras gestiones gubernamentales y ofrece cuantiosos beneficios a grandes inversores. En lo que sigue trabajamos sobre los 71 artículos del Título sobre Energía y los 65 del Título de creación del Régimen de Incentivo para Grandes Inversiones (RIGI)(1). Si finalmente se aprueba, y sin dejar de contemplar los artículos hechos a medida, habrá que ver si el inestable mercado energético responde como el gobierno pretende.

Neoliberalismo del duro

Buena parte del Título sobre Energía plantea profundas modificaciones a la Ley de Hidrocarburos 17.319. En la propuesta, cambia el artículo 3º y establece  “maximizar la renta” como principal objetivo la política:    

“El Poder Ejecutivo nacional fijará la política nacional con respecto a las actividades mencionadas en el artículo 2º, teniendo como objetivos principales, además de los dispuestos por el artículo 3° de la Ley 26.741, maximizar la renta obtenida de la explotación de los recursos y satisfacer las necesidades de hidrocarburos del país.” (Art. 100).

De la modificación del artículo 6º se puede inferir cómo se buscará esa maximización de la renta: con la liberalización de precios internos y de  exportación. Dos definiciones que, articuladas, harán que el precio interno de la energía tienda a igualar el precio internacional:

“Los permisionarios y concesionarios tendrán el dominio sobre los hidrocarburos que extraigan y, consecuentemente, podrán transportarlos, comercializarlos, industrializarlos y comercializar sus derivados libremente, conforme la reglamentación que dicte el Poder Ejecutivo nacional.

El Poder Ejecutivo nacional no podrá intervenir o fijar los precios de comercialización en el mercado interno para ninguna de las actividades indicadas en el párrafo anterior. 

Los permisionarios, concesionarios, refinadores y/o comercializadores podrán exportar hidrocarburos y/o sus derivados libremente, sujeto a la no objeción de la Secretaría de Energía.” (Art. 103).

El propuesto nuevo artículo 7º de la Ley 17.319 subraya: “El comercio internacional de hidrocarburos será libre”. (Art. 104).

Esa liberalización de la exportación y de los precios internos destruye los lineamientos que guían la política energética desde hace casi 60 años y se fundamentan en que Argentina es un país que produce energía y, por tanto, puede tener un precio diferenciado del internacional de manera de promover un incentivo a la industrialización local y, a la vez, pagar salarios menores, ya que el costo de vida se sostiene sobre un menor precio de la energía. 

En otro fragmento, la norma resuelve que las concesiones de explotación convencional tendrán plazo hasta fin de 2028 para “requerir la subdivisión del área y reconvertirla de convencional a no convencional” (Art. 108). De esta forma, apura inversiones en áreas que hasta el momento sólo tenían explotación convencional y habilita el ingreso de nuevos jugadores a partir de 2029.  

Por otro lado, modifica el formato de cálculo de las regalías que hasta ahora son, en general, del 12%. La propuesta establece al respecto que el valor de las regalías se acordará en cada concesión (Art. 122). Lo que anticipa un recorte en la captura de la renta de las distintas administraciones. 

El proyecto con media sanción modifica también la Ley de Gas N° 24.076 para minimizar autorizaciones de importación o exportación. 

Reforma, además, la Ley de Soberanía Energética N° 26.741 con la que se expropió YPF en 2012. Deroga el artículo 1º que establece el “interés público nacional y como objetivo prioritario de la República Argentina el logro del autoabastecimiento de hidrocarburos”. Altera, así, los principios de la política hidrocarburífera que esta norma define: reemplaza “autoabastecimiento” por “abastecimiento”, corre al Estado de su rol regulador de precios y ratifica el objetivo de exportación de la explotación de hidrocarburos (Art. 156).

Reescribe, asimismo, las leyes 15.336 y 24.065, que regulan la energía eléctrica, para retirar el control del estado sobre su comercio. El objetivo es “asegurar la libre comercialización y máxima competencia de la industria de la energía eléctrica, garantizando a los usuarios finales, la libre elección de proveedor” y “adecuar las tarifas del sistema energético sobre la base de los costos reales del suministro” (Art. 159).  

Seguido, en el artículo 160º, que se pierde en la extensión y profundidad de la reforma, se faculta al Poder Ejecutivo para que armonice la legislación ambiental. Al respecto, coincidimos con el cuestionamiento que hace la Fundación Ambiente y Recursos Naturales (FARN): “No existen antecedentes de delegaciones legislativas en materia ambiental. Precisamente, el ámbito para debatir el piso mínimo uniforme para la gestión ambiental de hidrocarburos en toda Argentina es el Congreso de la Nación. Ese debate no puede verse cercenado por delegaciones legislativas que carecen de precisiones”.  

En resumen, en primer lugar la propuesta que impulsa Milei implica la maximización de la renta como principal objetivo de la política hidrocarburífera, para lo cual  restringe la posibilidad de que el Estado intervenga en los precios internos de la energía y a la vez determina que la exportación será libre. Ambas medidas tienden a que el precio local de la energía aumente hasta alcanzar el internacional. Lo que conjugará en las tarifas energéticas, que impactan sobre la totalidad de los precios locales, la permanente volatilidad del valor internacional con las variaciones locales del precio del dólar.

En segundo lugar, el plazo fijado para reconvertir áreas concesionadas para la explotación de hidrocarburos convencionales en no convencionales acelera posibles futuras inversiones y, en caso contrario, habilita el ingreso de otras compañías a partir de 2029. 

En tercer lugar, el cambio en la definición de las regalías anticipa la menor captura de renta por parte de las distintas jurisdicciones. 

Para esta política, el autoabastecimiento y el precio dejan de ser prioridades. Además de implicar aumentos desmedidos en los precios de los combustibles y la energía, desentenderse del autoabastecimiento implica un riesgo geopolítico. En un mundo donde suceden guerras y regularmente la energía funciona como mecanismo de presión, no promover el autoabastecimiento es marginarse de un elemento de soberanía. Con la exportación liberalizada, se podría poner en suspenso el acceso a energía por motivos no vinculados con la capacidad de pago de la misma: guerra en los países proveedores, presiones para definir algún tipo de alianza o contrato u otros motivos. 

Por último, la posibilidad de que el Poder Ejecutivo armonice discrecionalmente la legislación ambiental sin la participación del Congreso y de las provincias resulta otro grave avasallamiento a la división de poderes y otro aporte al exceso de poder público del gobierno. 

Más privilegios para millonarios

Como indicamos, el proyecto crea el RIGI, régimen que define como grandes inversiones las superiores a 200 millones de dólares (2) y, a su vez, considera como Exportación Estratégica de Largo Plazo aquellos proyecto que impliquen inversiones de más de 1000 millones de dólares y que “puedan resultar en el posicionamiento de la República Argentina como nuevo proveedor de largo plazo en mercados globales en los que aún no cuente con participación relevante” (Art. 169). Una descripción que parece a la medida de las propuestas de proyectos de exportación de YPF y de Tecpetrol. La categoría Exportación Estratégica accederá a los mismos beneficios que las grandes inversiones pero en plazos más acotados.   

Desde el primer artículo, este Título subraya que en los 30 años de duración de este régimen no podrán modificarse las prerrogativas que otorga: 

“Sin perjuicio del ejercicio legítimo de las jurisdicciones y competencias locales, cualquier norma o vía de hecho, nacional o local, por la que se limite, restrinja, vulnere, obstaculice o desvirtúe lo establecido en el presente Título, será nula de nulidad absoluta e insanable y la Justicia federal deberá, en forma inmediata, impedir su aplicación” (Art. 162). 

Esta inmutabilidad de los beneficios se sostiene en varias oportunidades. Por ejemplo, establece que la propuesta aceptada gozará de un derecho adquirido que no podrá ser violado ni afectado por una norma posterior (Art. 175). También  precisa que los proyectos no podrán ser afectados por restricciones regulatorias sobre el suministro, transporte y procesamiento de los insumos y se prohíbe que en un futuro se obligue a adquirir insumos de proveedores nacionales (Art. 190). En el mismo, sentido es explícita en la inmodificabilidad tributaria, aduanera y cambiaria prevista en el presente (Art. 198). Por si quedan dudas, en otro artículo insiste en que no serán aplicables nuevos tributos, ni incrementos de los existentes (Art. 199).

Otro tema es la celeridad. En el artículo 174° se define que una vez presentada una propuesta, el Estado contará con un plazo máximo de 45 días corridos para analizarla. “Cualquiera sea el estado del procedimiento, la Autoridad de Aplicación deberá expedirse”, y restringe a una sola vez la posibilidad de requerir especificaciones sobre el proyecto. 

Es decir, el Estado tendrá un mes y medio para analizar un plan de inversión millonario cuya aprobación implica otorgarle beneficios por 30 años inmodificables por futuras legislaciones de cualquier índole. La dificultad de evaluar correctamente un plan de estas características en ese plazo se corrobora en tanto la misma propuesta de ley limita a 120 días las autorizaciones para la exportación de GNL (Art. 151). Es decir, para el órgano gubernamental cuenta con prácticamente el triple de tiempo que define  para aceptar las propuestas millonarias de inversión del RIGI.

La premura se entiende articulada con otra cláusula que establece que el 40% de esas grandes inversiones deberán ser erogadas en los dos primeros años. Es decir, por medio del RIGI el gobierno busca obtener divisas rápidamente, de manera de sortear las restricciones propias de la economía argentina.  

A cambio, la normativa brinda una serie de beneficios impositivos como una alícuota única de Ganancias del 25% (10 puntos más baja que la habitual), trato preferencial para las utilidades y dividendos, la posibilidad de aplicar el 100% del Impuesto al Cheque como pago a cuenta de Ganancias, entre otros privilegios. 

Al mismo tiempo, las exportaciones de los bienes obtenidos por medio del proyecto que promueve el RIGI “se encontrarán exentas de derechos de exportación, luego de transcurridos tres años contados desde la fecha de adhesión” (Art. 188). Para  los proyectos declarados de Exportación Estratégica de Largo Plazo el periodo será de dos años. 

En términos de incentivos cambiarios, el RIGI exceptúa la liquidación en el mercado de cambios y da libre disponibilidad a esos montos. Esos privilegios irán aumentando con el tiempo. El 20% de las ventas serán exceptuadas luego de transcurrido un año de la adhesión, el 40% desde el segundo año, y el 100% a partir del tercero. Tampoco estarán obligados a liquidar en el mercado de cambios las divisas correspondientes a otros conceptos como  aportes de capital, préstamos o servicios. En el caso de los proyectos declarados de Exportación Estratégica de Largo Plazo, los beneficios se adelantan un año: 20% desde la adhesión, 40% al año y 100% a los dos años. 

Nótese que a diferencia del plazo de extensión de las autorizaciones de exportación de GNL (“desde la puesta en marcha de la planta de licuefacción”), para los beneficios impositivos y de exoneraciones impositivas el plazo corre desde el momento de la autorización. Estos grandes proyectos, cuyo desarrollo demora varios meses, sino años, podrán manejar libremente el acceso a dólares a partir del segundo y tercer año de autorización, no desde su puesta en funcionamiento. Con lo cual, durante los primeros años (cuando más divisas puede obtener el Estado) estarán en etapa de construcción y poco será lo que exporten (y aporten). La puesta en marcha de la totalidad del proyecto coincidirá posiblemente con los dos años de plazo, cuando ya es poco (o nada) lo que recaudará el Estado en materias de regalías y cuando caigan aún más las recaudación de otros como Ganancias. Por supuesto, estas definiciones no se podrán modificar en el futuro (Art. 196).

Al mismo tiempo, el Estado garantizará que los proyectos adheridos no tengan la obligación de “comercialización en el mercado local” y “la exportación (…) no estará sujeta a ningún tipo de restricción o traba a la exportación”, también “el derecho a la operación continuada del proyecto sin interrupciones, salvo que medie orden judicial” y “el derecho a pagar utilidades, dividendos e intereses mediante acceso al mercado de cambios sin restricciones de ninguna clase y sin necesidad de conformidad previa el Banco Central de la República Argentina” (Art. 197).

Otro punto relevante tiene que ver con  dónde se resolverán las controversias. En el texto que se debate en el Senado las empresas pueden optar por el Reglamento de Arbitraje de la  Corte Permanente de Arbitraje, por la Cámara de Comercio Internacional o por el CIADI (Art. 218º). De esta manera, deja la resolución de controversias en manos de organismos muy nocivos para los países de la región. Como explica la especialista, Luciana Ghiotto, Argentina tiene Tratados Bilaterales de Inversión con 48 países que imponen este tipo de arbitrajes. Si se aprueba este artículo, el perjuicio se extenderá a la totalidad de las inversiones provenientes de cualquier país y,  como no diferencia entre inversión nacional y extranjera, además ampliará el problema hacia controversias con capitales nacionales o con empresas provinciales.

El exministro de Desarrollo Productivo, el economista Matías Kulfas, por su parte, cuestionó que no hubiera ninguna norma que beneficie a la industria local o que tienda a articular entramados productivos en el país. “El RIGI admite la posibilidad de importar sin ningún tipo de arancel cualquier bien de capital, repuesto y otros insumos sin aclarar que éstos deban ser nuevos o usados, con lo cual incluso se da la posibilidad de que operadores internacionales ingresen maquinaria ya utilizada generando una competencia desleal con instrumental obsoleto, es decir, donde no hay transferencia de la mejor tecnología internacional, que es uno de los objetivos que debe perseguir cualquier régimen de incentivos a las grandes inversiones”, cuestionó en sus redes sociales. También criticó que este régimen “desarma toda política destinada a desarrollar proveedores, estimular el compre argentino y mejorar la competitividad de la industria y las pymes”.

Finalmente, según informó Clarin, el Grupo de Acción Financiera Internacional (GAFI), un organismo intergubernamental con estrecha relación con la OCDE, promueve buenas prácticas financieras y estándares a nivel mundial, cuestionó el Régimen por ser una “puerta de acceso camuflada con visos de legalidad para que capitales provenientes del tráfico de estupefacientes, armas y personas entre otros, ingresen al circuito económico y financiero de la República Argentina sin exigencias reales de licitud de origen y trazabilidad”.

GNL: apuesta por un mercado incierto

La propuesta tiene un apartado especial dedicado a la regulación del Gas Natural Licuado (GNL). Un sector donde YPF y Tecpetrol han anunciado inversiones que podrían enmarcarse como Exportación Estratégica de Largo Plazo. El  articulado sostiene que en el plazo de seis meses la Secretaría de Energía de la Nación realizará un estudio para emitir una Declaración de Disponibilidad de Recursos Gasíferos y que el Poder Ejecutivo establecerá las condiciones que deben reunir los solicitantes y las inversiones y proyectos para que permitan producir las cantidades de gas natural requeridas para abastecer el o los respectivos proyectos de licuefacción de gas natural destinados principalmente a la exportación (Art. 151). 

Las autorizaciones de exportación de GNL son por 30 años desde la puesta en marcha de la planta de licuefacción. Plazo en el que, nuevamente, se restringen futuras intervenciones estatales:

“El otorgamiento de una autorización de exportación firme de GNL implicará para sus titulares el derecho a exportar todos los volúmenes autorizados en ese carácter en forma continuada y sin interrupciones ni restricciones, reducciones o redireccionamientos por causa alguna durante cada día del período de vigencia de la autorización de exportación respectiva, así como el derecho de acceder sin restricciones ni interrupciones de ninguna naturaleza al suministro de gas natural o a la capacidad de transporte, procesamiento o almacenamiento de cualquier especie de los que sean titulares o que hubiesen contratado a tal fin” (Art. 152).(3)

Las modificaciones de esta ley o de cualquier reglamentación dictada a posteriori “no tendrá efecto alguno respecto de las autorizaciones de exportación firmes de GNL concedidas, excepto que estas sean más favorables a la exportación” (Art. 152).

Ciertamente, el plazo de 30 años, la imposibilidad de modificar regulación a posteriori, la incapacidad de privilegiar el mercado local o de frenar la exportación por otras razones definen una propuesta muy riesgosa y  difícil de evaluar. Pero otro argumento empírico cuestiona este tipo de promoción. Como analizamos cuando el año pasado Diputados dió media sanción a una ley de promoción de este tipo de exportación, la apuesta por el GNL se presenta como una opción de alto riesgo en un mercado muy competitivo sobre el que están avanzando grandes potencias para un país como Argentina que enfrenta costos de flete más elevados debido a la distancia de los países importadores y a la falta de previsibilidad de las condiciones macroeconómicas. 

La propuesta energética de Milei

La propuesta explicita la perspectiva energética de esta gestión: define la maximización de la renta como principal objetivo de la política hidrocarburífera, restringe la posibilidad de que el Estado intervenga en los precios internos de la energía, promueve la exportación como destino y posibilita a la vez la baja en las regalías. 

Por otro lado, promueve un régimen de beneficios impositivo para las grandes inversiones que no podrá ser reconsiderado hasta dentro de 30 años. Las propuestas de inversiones que pretendan ingresar en el Régimen deberán ser analizadas en tan solo 45 días. Además, la legislación no impone  compromisos hacia la compra de insumos o servicios a empresas locales o nacionales, habilita la posibilidad del lavado de dinero proveniente de actividades ilícitas y profundiza las ataduras con arbitrajes trasnacionales favorables a las corporaciones. 

Por último, la regulación del GNL brinda la potestad para exportar casi sin retenciones y con un manejo privilegiado de las divisas que se obtengan. Tampoco el Estado podrá reconsiderar esa definición en 30 años, un periodo sumamente crítico en términos de destrucción ambiental y crisis climática. 

La propuesta se basa íntegramente en la idea de que esas inversiones generarán empleo y un mejoramiento de la situación económica del país. Sin embargo, hasta el momento, y a más de 10 años de explotación de Vaca Muerta, el sector hidrocarburífero sigue siendo deficitario si a la balanza comercial  (que este años comenzó a ser superavitaria) se le agregan tanto la salida de divisas por vías financieras, como el pago de servicios de duda.