Reordenar y redefinir nuestro sector petrolero: la Ley de Hidrocarburos debe ser única

Por Jorge Lapeña.- Las tendencias de largo plazo del nuestro sector hidrocarburos son alarmantes: la caída productiva en los últimos 12 años en petróleo y de los últimos seis años en gas natural; la disminución de las reservas comprobadas, sobre todo de gas natural; la disminución de la inversión de riesgo real en materia exploratoria no dejan lugar a dudas. La conclusión es que estamos en decadencia irreversible.
Han pasado 18 años desde la privatización, y algo es evidente: el modelo privado y sin estado que reemplazó al modelo YPF-Estado nacional vigente hasta los 90 fracasó y declina sin remedio. El modelo reemplazado no era una panacea; tenía no pocos problemas y no pocos vicios, pero era un modelo exitoso.
La privatización fue mucho más que una transferencia de acciones desde el estado al privado: incluyó la desarticulación de un sistema jurídico; organizativo; de propiedad del dominio, tecnológico e institucional para hacer la cosas. En apretada síntesis ese modelo se articulaba sobre la existencia de una ley nacional y única; sobre el Estado nacional como titular del dominio de los recursos del subsuelo; sobre el Estado nacional como artífice la política; sobre las empresas YPF y Gas del Estado como ejecutores hegemónicos; el sector privado como proveedor protegido y apoyado de bienes y servicios petroleros; las provincias como recipiendarios totales de las regalías.
El sector se encuentra definidamente a la deriva; en una deriva que excede -seamos justos- a este gobierno porque el agotamiento del modelo privatizador empezó antes. Pero dicho esto es necesario reconocer el en materia de hidrocarburos por lo menos “los gobiernos Kirchner” han trasplantado a la nación sus elencos profesionales provinciales. En este contexto, el gobierno no se puede desprender de su pasado como provincia petrolera, y en tanto ello beneficiario de los resultados de la privatización. Eso explica, a mi criterio, el que nada haya cambiado en el fondo en estos años.
El sector necesita de una nueva mirada hacia adelante: una mirada estratégica que hoy no existe. El imperativo es reconstruir lo que fue, pero rechazando la tentación conservadora de la restauración de lo anterior que, por razones cuya explicación excede a este artículo, es hoy imposible. Es necesario por lo menos no agravar el cuadro de situación existente.
UN HECHO RECIENTE CUYAS CONSECUENCIAS PUEDEN SER MUY NEGATIVAS
Recientemente el Poder Ejecutivo de la Provincia de Buenos Aires ha enviado a la Legislatura de esa Provincia un proyecto de ley de hidrocarburos provincial para su tratamiento.
Cabe hacer consideraciones sobre el mismo de diversa índole: a) sobre la procedencia de la sanción por parte de un poder legislativo provincial (en este caso Buenos Aires) de una Ley de Hidrocarburos; b) sobre la conveniencia propiamente dicha de su sanción; c) sobre el contenido en particular de sus articulado; y finalmente d) sobre las necesidades legales en materia de hidrocarburos de la provincia en el momento actual.
¿PUEDE UNA PROVINCIA SANCIONAR UNA LEY DE HIDROCARBUROS?
Se trata en este punto de contestar la pregunta referida a si la legislatura de una provincia puede sancionar una Ley de Hidrocarburos.
Mi opinión es que no puede porque la sanción de la ley de hidrocarburos es una atribución del Congreso Nacional, de la misma forma que lo que ocurre por ejemplo con el Código de Minería y otros códigos.
La ley vigente es la ley de hidrocarburos Nº 17.319 sancionada en 1967; que fuera modificada en su artículo 1º por la ley 26.197, denominada “ley corta”, que transfirió el dominio originario de los recursos hidrocarburíferos de la nación (Art.1 de la ley 17319) a las provincias.
Asimismo esta ley transfirió a las provincias la aplicación de la ley 17.319 en sus respectivas jurisdicciones. Esta ley permitió por otra parte hacer efectivo –en materia de hidrocarburos- lo dispuesto en el artículo 124 de la CN.

¿ES CONVENIENTE QUE HAYA UNA SOLA LEY, O UNA LEY PARA CADA PROVINCIA?
En este punto se trata el tema de la conveniencia o no de que cada provincia tenga una ley de hidrocarburos teniendo como telón de fondo lo expresado mas arriba: Argentina debe reordenar todo su sector hidrocarburos para superar la decadencia irreversible en que se encuentra sumido.
Sobre este punto y por razones estrictamente organizativas del sector energético me pronuncio en el sentido de que es altamente inconveniente que cada provincia tenga su propio régimen legal. En el límite cada provincia tendría su propia ley; lo que implicaría 24 leyes de Hidrocarburos distintas (una para cada provincia mas una para la Nación en la plataforma continental).
Creo que esto es inconveniente por:
a) Conspira contra la existencia de una política de hidrocarburos que debe ser única para toda la nación
b) Asimismo impide la unificación de procedimientos que es conveniente que sean de aplicación homogénea en todo el país (regalías uniformes; normas similares; tiempo de duración de los contrasto de concesión; régimen de tributación; etc.).
c) Conspira contra el ejercicio de actividades de alcance nacional que tienen que ser ejercidas en forma por lo menos coordinada por ejemplo la planificación nacional.
d) Impide la coordinación mediante instituciones inter jurisdiccionales que faciliten la aplicación de metodologías unificadas de fiscalización y control
e) Dificulta el conocimiento exterior del funcionamiento del sistema petrolero argentino; lo cual es importante te si se piensa que argentina necesita inversiones de alto riesgo y gran parte de estas debe provenir del exterior.
¿CUÁLES SON LAS NECESIDADES DE LEGISLACION DE UNA PROVINCIA COMO LA DE BUENOS AIRES?
La Provincia de Buenos Aires no es actualmente una provincia petrolera (en esta situación están la mayoría de las provincias argentinas); no tiene recursos petroleros en producción; no tiene reservas descubiertas; no tiene tradición en la materia.
Sí tiene condiciones para que esta actividad tenga lugar en la provincia, toda vez que la misma se encuentra en una extensa cuenca sedimentaria continental que se prolonga en el río de la Plata y el Océano Atlántico. Para ello habrá que hacer exploraciones de alto riesgo; en el caso de que estas se realicen y se descubran yacimientos habrá que iniciar la actividad productiva y una vez que esta se inicie habrá que administrar y fiscalizar estas actividades. Todo lo anterior requiere inversiones cuantiosas; requiere campañas de atracción de capitales y de empresas petroleras y también mucho control y mucha fiscalización por parte del estado.
Todo ello requiere instituciones estatales; presupuestos; funcionarios capaces; y –posiblemente- alguna empresa petrolera del estado. Éste es el campo de la legislación que le corresponde a la provincia sancionar: es decir la sanción de leyes de procedimiento y de creación de instituciones para la aplicación de la ley de Hidrocarburos nacional que como hemos afirmado mas arriba debe ser única.
CONCLUSIÓN
Es necesario no agravar la situación de desorden existente; es necesario hacer una nueva ley nacional única que reemplace la ley 17.319.
Las provincias tienen que legislar sobre procedimientos de aplicación de la ley nacional en sus respectivos territorios; tienen también que crear instituciones estatales para llevar adelante tal cometido (Agencias; Entes de Fiscalización y Control; Empresas del estado o mixtas; etc.).
Una ley nacional debe además asegurar el ejercicio de funciones centralizadas indelegables que hoy nadie ejerce: la planificación nacional; la fijación de la política única a nivel nacional; debe también crear instituciones federales que aseguren una aplicación de la legislación con alto contenido técnico con buenos procesos administrativos, que asegure la circulación de información entre las provincias, etc.
6 de julio de 2010
Instituto Argentino de la Energía “General Mosconi”