Exploración y producción no convencionales: un desafío regulatorio

No debemos minimizar ni posponer el desafío regulatorio que plantean los hidrocarburos no convencionales. Para muestra basta con observar el rechazo desplegado contra la gran minería, actividad cuya analogía operativa y legal resulta evidente.

A casi dos décadas de la sanción de la Constitución de 1994, la cláusula transitoria VIII, que preveía la adecuación de la ley de Hidrocarburos a la provincialización de los recursos, sigue siendo una asignatura pendiente. A ello debe sumarse que tanto la exploración como la producción (E&P) de los hidrocarburos no convencionales plantean una serie de interrogantes jurídicos que hoy, existiendo un vacío legal, pueden ser suplidos por acuerdos entre las partes involucradas (Estados provinciales y empresas) pero que a plazo deben ser legislados.

La actividad de E&P de no convencionales implica un salto cuanti y cualitativo en materia tecnológica, económico-financiera y ambiental que el sector minero viene efectuando desde la década de los 80 con la explotación de mineral diseminado que la legislación receptó parcialmente con las modificaciones al Código de Minería de la Nación, que permitió el desarrollo de la llamada “gran minería”.

La legislación de hidrocarburos vigente en el país ya presentaba, con anterioridad a la aparición del fenómeno de la E&P no convencional, limitaciones en cuanto a la flexibilidad de los instrumentos jurídicos en materia de plazos, condiciones de explotación, regalías y renta, que fueron y son paliadas por regulación de corto plazo o medidas económicas o queda el vacío legal que, en definitiva, desalienta el desarrollo del sector a largo plazo.

La actividad de la E&P de los no convencionales exige reanalizar la información primaria disponible, además de requerir un fuerte soporte de infraestructura logística para la provisión de insumos destinados a la producción.

Ello requiere una planificación estratégica por parte de los actores (Estado y empresas), con la debida consideración de costos y plazos para el desarrollo de los mismos.

Este aspecto, debidamente planificado por las autoridades, no resulta atacable, pues implica un derrame de recursos a nivel local que todas las economías regionales pretenden.

El uso de otros recursos naturales debe ser estudiado y definido, sobre todo cuando su utilización afecte potencialmente otras actividades humanas.

El agua, principal insumo y, consecuentemente, el más vulnerable en zonas con recursos superficiales escasos y con diferentes usos productivos (en algunos casos compartidos por varias jurisdicciones provinciales, algunas de las cuales no reciben el impacto positivo que la producción conlleva), exigirá del consenso y de regulación hídrica.

Cuidado ambiental

Otro desafío se plantea en materia ambiental. La regulación norteamericana está replanteando las condiciones de obtención de los permisos ambientales para la actividad de E&P de no convencionales.

La normativa existente ha resultado ser insuficiente para tratar los problemas que se presentan, en especial relacionados con la permeabilidad y el impacto negativo en napas y superficie en zonas no directamente en contacto con la explotación, con fuertes reclamos sociales.

La cantidad de pozos y los niveles de producción requieren de mayor infraestructura, logística e insumos asociados, lo que consecuentemente redunda en mayores costos, es decir, mayor riesgo productivo, lo que exigiría una regulación que garantice las condiciones de borde de este tipo de actividad y su mantenimiento en el tiempo.

En cuanto a la regulación de la propia actividad de explotación de lo no convencionales, los plazos y las condiciones contenidos en las normas legales nacionales no serían, a priori, suficientes para lograr el break-even de la actividad. Debería legislarse sobre las mismas y prever la superposición en el terreno de derechos para la realización de la actividad convencional y no convencional, así como los impactos y procedimientos fiscalizatorios respectivos, puesto que ambas requieren condiciones de borde diferentes y, por ende, distintas condiciones contractuales.

La regulación centrada en la explotación de los no convencionales es incipiente en la normativa foránea y se “va haciendo camino al andar”. Aún varias cuestiones esenciales no se han definido.

No debemos minimizar ni posponer el desafío regulatorio que plantean los hidrocarburos no convencionales.

Para muestra basta con observar la actividad y el rechazo desplegado contra la “gran minería”, que es la actividad cuya analogía operativa y regulatoria resulta evidente.

Ignorar los impactos o hacerlo a espaldas de la sociedad complica, aletarga y “encarece” económica y políticamente el objetivo productivo.

Precio y disponibilidad

El precio del gas natural abre el camino a otros puntos postergados de la regulación. Los precios que se vislumbran para la producción “plus” terminarían viabilizando el desarrollo de las energías renovables, cuya economía de escala a nivel de la producción y el montaje ha permitido alcanzar en la región PPAs eólicos en torno a los 70 dólares por megavatio hora (MWh), es decir, el equivalente a tener un gas en usina (de rendimiento medio) en torno a los siete dólares por millón de BTU.

Nótese que los no convencionales presentarían (con precios medios de Estados Unidos) un piso de aproximadamente siete dólares por millón de BTU.

El precio, la disponibilidad de gas natural y su logística seguirán siendo el nudo gordiano del sector a mediano plazo.

El papel de los planificadores gubernamentales sectoriales será crucial en los próximos meses. Las decisiones pasan hoy esencialmente por ellos.

La regulación y la planificación deberán resolver las cuestiones de infraestructura en el transporte que se precisan, tales como transferencias de volúmenes entre TGS y TGN, entre otras.

La intersección de las líneas de precio de generación de las diferentes tecnologías implica tener alternativas interesantes para la generación eléctrica, que requieren tiempo, financiación y decisión política.

El otro aspecto fundamental es el político. La encrucijada tarifaria y de subsidios es una parte de directo impacto en la población y la exposición política que los temas ambientales van adquiriendo para la sociedad no debe desatenderse.

A medida que crece la concientización de la población relacionada con el ambiente, más compleja resultará la actividad relacionada con los no convencionales.

LA EXPERIENCIA

La minería ya está vivenciando los vaivenes del ojo ciudadano sobre la actividad, ojo que influye sobre los decisores gubernamentales y los predispone de un modo u otro.

La sociedad se involucra cada día más en los proyectos de gran envergadura, aun cuando no conoce los procesos productivos.

La mediatez entre el yacimiento y el producto final (en especial en el caso de los líquidos) colabora con posturas irreductibles ante problemas ambientales.

En este sentido, la batería legislativa que permitió el desarrollo de la gran minería en el país (modificaciones sustanciales al Código de Minería, como ley de fondo, incluidas las normas ambientales, el Pasma, el Cofemin y la regulación unificada en los procedimientos de estudio de impacto ambiental y presupuestos ambientales para cada etapa de la actividad) no logró evitar el miasma en que se ve hundida la actividad en numerosas provincias, donde los decisores gubernamentales y legisladores han cedido a la presión social, en algunos casos sin argumentos técnicos que lo justifiquen.

Esa experiencia debería poner a todos los decisores en dirección a elaborar una regulación adecuada relacionada con la E&P de los no convencionales y trabajar en el consenso entre las provincias para lograr un marco estable.

Éstos son los desafíos de los actores sectoriales. Nación y provincias tienen un camino por recorrer.

(*) www.prensa-energetica.com.ar

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