Transición energética y tratados de libre comercio
Por Luciana Ghiotto, Lucía Bárcena y Bettina Müller / Transnational Institute (TNI) para la séptima edición de la revista Fractura Expuesta .- En la actualidad, los países centrales han emprendido una carrera hacia una transición energética “verde”. Esta requiere el acceso irrestricto a las materias primas críticas (MPC), las cuales no se encuentran en todas partes del globo, sino que se sitúan mayoritariamente en los países del Sur Global. Para garantizar el acceso a estos materiales, hace una década que la Unión Europea empuja la firma de acuerdos comerciales que incluyan esas garantías entre sus cláusulas. Por ello, los tratados de comercio y de protección de las inversiones juegan hoy un papel clave en el despojo y la explotación de los territorios: el afán de acceder a esas materias primas representa una amenaza real sobre nuestros territorios.
En un discurso que pronunció en Bruselas en mayo de 2023, la presidenta de la Comisión Europea, Ursula von der Leyen, expresó: “Un modelo de crecimiento económico centrado en los combustibles fósiles es simplemente obsoleto. Necesitamos descarbonizar nuestras economías lo más rápido posible” (1). La transformación del capitalismo en la nueva versión “descarbonizada” se enmarca como una transición verde. La UE ha presentado su Pacto Verde Europeo, una iniciativa compuesta por decenas de medidas para “ecologizar” la economía europea y ser “climáticamente neutra” para 2050. El punto débil de esta iniciativa para transformar las economías europeas es que entre un 75 % y un 100 % de las importaciones de la UE están destinadas a garantizar el acceso a materias primas como tierras raras, litio, cobalto y metales, cruciales para la transición. Por este motivo, además, está en constante competencia con otras grandes potencias económicas (en especial, China, Japón y EE. UU.). De hecho, depende en gran medida de las importaciones de China, de materias primas y productos de valor añadido, como las baterías. En 2020, casi el 100 % de las tierras raras utilizadas en la UE procedían de ese país.
Con el fin de reducir la dependencia de China y fomentar la autonomía estratégica, la UE presentó la Ley de Materias Primas Críticas, en la que expone la estrategia para diversificar sus cadenas de suministro, con especial atención a los metales y materiales más relevantes (2). Es un conjunto de acciones para garantizar el acceso de la UE a un suministro seguro, diversificado, asequible y sostenible de MPC. Parte de esta estrategia es un paquete de acciones externas en el que la firma de tratados de libre comercio (TLC) con capítulos dedicados a energía y materias primas juega un papel preponderante. La UE promueve estos TLC e instrumentos relacionados, como las asociaciones estratégicas sobre materias primas, y los presenta como asociaciones en las que “todos ganan”: la UE obtiene acceso a las MPC necesarias y ayuda a los países proveedores a desarrollar capacidades de procesamiento para avanzar en la cadena de valor de la economía verde. Sin embargo, con más de 20 años de experiencia con los TLC entre la UE y los países del Sur Global, la pregunta es si se puede cumplir la promesa europea y si los TLC son el instrumento más apropiado para ayudar a los países a salir de la trampa de recursos en la que se han mantenido durante siglos.
- Aquí sostenemos que la transición verde de la UE se basa en un nuevo conjunto de reglas, incluidos los TLC y otros instrumentos relacionados con el comercio, que intensificarán el extractivismo en los países proveedores. Si bien prometen construir estructuras de procesamiento de materias primas en los países de origen, los acuerdos comerciales y de asociación propuestos profundizarán las asimetrías existentes y no cambiarán los hábitos de la división internacional del trabajo que datan de la época colonial.
- Países como Chile, México e Indonesia sufrirán las externalidades que genera la búsqueda de materias primas que acomete la UE para mantenerse en la carrera internacional hacia el establecimiento de un capitalismo “verde”. En el proceso, se crearán nuevas “zonas de sacrificio” en las que se despojará a las comunidades locales de sus medios de vida, y se destruirá el medio ambiente en aras de una reconfiguración del capitalismo.
Asegurar el acceso a materias primas críticas
La Ley de Materias Primas Críticas identifica una lista de materias primas estratégicas que son fundamentales para el desarrollo de la transición verde y digital de Europa, así como para la industria aeroespacial y de defensa.
Lista 1: Las materias primas críticas definidas por la UE, 2023:
Antimonio, arsénico, bauxita, barita, berilio, bismuto, boro, cobalto, carbón coquizable, cobre, feldespato, fluorita, galio, germanio, hafnio, helio, elementos pesados de tierras raras, elementos ligeros de tierras raras, litio, magnesio, manganeso, grafito natural, níquel (grado de batería), niobio, fosfato de roca, fósforo, metales del grupo del platino, escandio, silicio metálico, estroncio, tantalio, titanio metálico, tungsteno, vanadio.
Fuente: Ley de Materias Primas Críticas, Anexo II, 2023.
Procurando diversificar el suministro de MPC para 2030, la UE estableció un objetivo ambicioso: que no más del 65 % del consumo anual de la Unión provenga de un único tercer país (en cualquier etapa del procesamiento). Sin embargo, las industrias y la mayor parte del consumo de la UE siempre dependerán de las importaciones de algunas MPC.
La estrategia comercial de la UE para acceder a las MPC
En 2008, la Comisión adoptó la Iniciativa sobre Materias Primas, que establece una estrategia con tres pilares para abordar el problema del acceso a las materias primas en la UE: suministro justo y sostenible de materias primas de los mercados globales; suministro sostenible de materias primas dentro de la UE; y eficiencia de recursos y suministro de materias primas secundarias a través del reciclaje.
- La palabra clave aquí es suministro. El acceso a las materias primas que no están en suelo europeo se ha vuelto crítico en el proceso de transición energética. En este sentido, el primer pilar es crucial. La Comisión propone crear una “diplomacia de las materias primas” que actuará para acceder a estas a un precio no distorsionado. Se entiende que algunos de los proveedores de MPC más importantes se encuentran en China, África, Sudamérica, Rusia y Australia, todos países “sin un sistema de libre mercado o con problemas de inestabilidad política o económica, lo que presenta riesgos especiales” (3), puesto que estas economías emergentes están aplicando más medidas de control estatal que distorsionan el comercio mundial de materias primas, como el control de precios de exportación, cuotas de exportación, sistemas de doble precio y medidas restrictivas para los inversores extranjeros.
- Para asegurar el suministro y el acceso, la Comisión incluyó disposiciones específicas sobre energía y materias primas en los acuerdos comerciales con socios clave, especialmente los proveedores de MPC. Por lo tanto, la política comercial se ha vuelto fundamental como mecanismo para garantizar el acceso, ya que los acuerdos le dan a la UE herramientas específicas que le permiten actuar cuando se violen las reglas del libre comercio, tanto de la OMC como de los propios acuerdos comerciales.
Así, la política comercial se percibe cada vez más como un medio para garantizar no solo el acceso a los mercados de otros países o la protección de las inversiones en el extranjero, sino también el suministro de las MPC. Con este fin, se han incluido cláusulas específicas en los últimos acuerdos comerciales. La UE tiene una intensa agenda de negociación de nuevos acuerdos comerciales, con Indonesia, India, Nueva Zelanda y Australia, y acaba de concluir negociaciones sobre TLC modernizados con Chile y México.
Nuevamente, aquí se ve la reproducción de políticas de tinte colonial mediante las cuales los países del Sur Global proveen materiales que se manufacturan en los países más industrializados. El efecto de estos tratados comerciales es la reproducción, por medios jurídicos, de las condiciones para establecer políticas extractivistas que no generan un salto en la cadena de valor, por ejemplo, de las baterías de litio. La política comercial es remodelada como un dispositivo adecuado a las necesidades de reproducción del capital y de la competencia entre las potencias económicas.
Los capítulos sobre energía y materias primas [recuadro]
Desde que en 2015 la Comisión Europea presentó su nueva estrategia de comercio e inversión denominada Comercio para Todos, se comenzó a incluir en todos los nuevos acuerdos comerciales un capítulo sobre energía y materias primas. Estos capítulos tienen cuatro ejes: la instalación de los principios de mercado en el comercio de materias primas energéticas; el acceso a la infraestructura necesaria para el transporte de energía; la cooperación en materia de estándares; y la cooperación en materia de transición energética. En este artículo, por una cuestión de espacio, nos concentramos en el análisis del primer punto.
El principal objetivo de los capítulos de energía y materias primas es “facilitar el comercio y la inversión en los sectores de la energía y las materias primas” (4). Para ello, se debe eliminar cualquier distorsión que pudiera presentarse. En el contexto de estos capítulos, se entiende por distorsión cualquier medida estatal que obstaculice el libre flujo de materias primas desde el socio hacia el territorio de la UE. Por lo tanto, deben eliminarse las siguientes distorsiones:
a) Restricciones a la importación y exportación, que incluyen, en principio, “todos los derechos de exportación o cualquier medida de efecto equivalente” (5).
b) Monopolios de importación y exportación, para lo cual se debe eliminar “el derecho exclusivo o el otorgamiento de autoridad por parte de una Parte a una entidad para importar bienes energéticos o materias primas de, o exportar bienes energéticos o materias primas a la otra Parte” (6). De esta manera, se impide el desarrollo de agencias nacionales que compran materias primas locales y atesoran ese material, por ejemplo, para especular con precios internacionales y condiciones de exportación. El objetivo de esta cláusula es garantizar la existencia de mercados privados competitivos.
c) Precios de exportación, para instalar principios de mercado en el suministro de bienes energéticos y evitar que los fabricantes europeos se encuentren con competidores que gozan de “ventajas injustas” a nivel mundial.
La “excepción” en el acuerdo con Chile [recuadro]
Chile es el segundo mayor productor mundial de litio y abastece más del 80 % de la demanda total del metal de la UE: se ha convertido en un socio clave para que la UE tenga acceso a este mineral. El acuerdo comercial firmado es de 2003, pero en 2017 la UE propuso “modernizarlo”, es decir, agregar los nuevos capítulos, importantes para la política europea, como “Energía y materias primas” e “Inversiones” (sobre la protección de las inversiones con un sistema de arbitraje).
La versión de diciembre de 2022 del capítulo sobre energía y materias primas incluye las mismas cláusulas que los acuerdos, por ejemplo, con Nueva Zelanda, pero se introduce una diferencia. Chile logró incluir algunas excepciones: parte del litio se puede vender más barato a las industrias nacionales, según el nivel más bajo alcanzado por los precios de exportación en los 12 meses previos a la venta. De acuerdo con el artículo 8.5 sobre precios de exportación, “Chile podrá introducir o mantener medidas con el objetivo de fomentar la agregación de valor, abasteciendo a sectores industriales a precios preferenciales de materias primas para que puedan surgir dentro de Chile, siempre que dichas medidas cumplan con las condiciones establecidas en el Anexo II”. De esta cláusula podemos entender que, para Chile, podrían permitirse algunas medidas en materia de precios de exportación. Cabe aclarar que esta cláusula no estaba en la versión anterior del acuerdo, que data de 2018.
Pero, al analizar el Anexo II, que establece las reglas generales de esa cláusula, encontramos que tales medidas “no darán lugar a una restricción a la exportación para la otra Parte” y “no afectarán adversamente la capacidad de la Unión Europea para abastecerse de materias primas” de Chile. Además, en cuanto a la forma en que se implementan dichas medidas, “Chile compartirá con la UE información detallada y confiable sobre el alcance del producto, el volumen de producción que cubre la medida, si se han realizado ventas internas a precios preferenciales y el mercado interno”. La excepción, por lo tanto, es muy limitada.
1.- “Speech by President von der Leyen at the Beyond Growth Conference in the European Parliament” (conferencia, Comisión Europea, 15/5/2023). Disponible en línea. N. del E.: cita traducida por las autoras.
2.- N. del E.: Según el cronograma establecido para el tratamiento de la Ley de Materiales Críticos, entre septiembre y noviembre, tendrán lugar los diálogos tripartitos (Comisión Europea, Parlamento Europeo y Consejo de la UE), mientras que, en diciembre y enero, será la votación en el Parlamento Europeo y el Consejo de la UE.
3.- Comisión de las Comunidades Europeas, “The raw materials initiative: meeting our critical needs for growth and jobs in Europe“ (comunicación de la Comisión al Parlamento Europeo y al Consejo, Bruselas, 4/11/2008). Disponible en línea. N. del E.: cita traducida por las autoras.
4.- Artículo 1 del capítulo de Energía y Materias Primas de UE-Túnez. En “UE – TUNISIE. Accord de Libre-Échange Complet et Approfondi (Aleca). Projet de Proposition de Texte. Dispositions Relatives au Commerce de L’énergie et des. Matières Premières”, EU-Tunisia Deep and Comprehensive Free Trade Area: Documents, European Comission. Disponible en línea. N. del E.: cita traducida por las autoras.
5.- Artículo 5, Energía y Materias Primas de UE-Túnez…
6.- Comisión Europea, “Text of the agreement. EU-Chile Interim Trade Agreement (as published upon its political conclusion in December 2022). Chapter 8 Energy and Raw Materials”. Disponible en línea. N. del E.: cita traducida por las autoras.
7.- Comisión Europea, “Text of the agreement. EU-Chile Interim Trade Agreement…”. Destacado de las autoras.
8.- Comisión Europea, “Text of the agreement. EU-Chile Interim Trade Agreement…”.
9.- Comisión Europea, “Text of the agreement. EU-Chile Interim Trade Agreement…”.
