Flexibilizaciones en la Convención de Cambio Climático

Por Gerardo Honty.- Se están abriendo las puertas a la flexibilización de la Convención de Cambio Climático a juzgar por una nueva propuesta de su secretaría. Los gobiernos signatarios de ese acuerdo, considerarán esas iniciativas una vez más, ahora en Bonn, a partir del 2 de agosto, como parte de las tortuosas negociaciones para su próxima conferencia plenaria, en México.
La falta de acuerdo en el marco de la Convención es preocupante en tanto el tiempo pasa, las emisiones quedan (y aumentan), y los plazos para revertir el proceso de cambio climático se acortan. Bajo ese contexto, los países deberán considerar un documento elaborado por la Secretaría de la Convención, presentado el pasado 20 de julio, donde se analizan alternativas legales para dar continuidad al Protocolo de Kioto.
Esta es la tercera que vez que se reúnen estos grupos en lo que va del año, y al menos que se agregue alguna otra al calendario establecido, será el último encuentro antes de la COP 16 que se desarrollará en Cancún en diciembre. A su vez, desde el año 2007 la Convención de Cambio Climático viene reuniéndose en dos grupos separados para tratar por un lado la continuidad de Protocolo de Kioto y por otro lado los compromisos a largo plazo que los países irán a adoptar para enfrentar este problema global. Esta nueva reunión, a celebrarse en agosto en Bonn será la décimo tercera del Grupo del Protocolo de Kyoto, y la décimo primera del Grupo de Cooperación a Largo Plazo. Previamente, los grupos de países que integran G 77 + China, los Pequeños Estados Insulares y el Grupo Africano se reunirán cada uno por su lado para discutir y fijar sus posiciones.
Un mercado en riesgo
En esta reunión en particular, una de las preocupaciones principales es como evitar la posible caída del mercado de carbono que ocurrirá si no se lograra extender el Protocolo de Kyoto, o bien se deberá aprobar un nuevo texto que garantice la permanencia de los límites a las emisiones.
El protocolo firmado en 1997 ha generado un enorme mercado de comercialización de “permisos de emisión”, que mueve millones de dólares cada año y podría derrumbarse el 31 de diciembre de 2012, fecha en la que caduca el llamado “primer período de compromiso”. Considerando los tiempos que demandan los trámites internos de cada país para la ratificación de los tratados internacionales, existen sobradas razones para temer que los plazos ya no sean suficientes. Vale la pena recordar que el Protocolo de Kyoto, aprobado en 1997, demandó ocho para ser ratificado y recién entró en vigor en 2005.
En particular el Mecanismo de Desarrollo Limpio, única vía por la cual los países en desarrollo pueden participar del mercado de carbono, tiene como objetivo explícito (artículo 12 del Protocolo de Kioto) “ayudar a las Partes incluidas en el anexo I [países desarrollados] a dar cumplimiento a sus compromisos cuantificados de limitación y reducción de las emisiones contraídos” entre los años 2008 y 2012. Para varios expertos internacionales si no se logra prorrogar este mandato, a través de una enmienda al Protocolo o la ratificación de uno nuevo, ya no será posible extender certificados de reducción de emisiones.
A estos efectos la Secretaría de la Convención ha elaborado un documento (1) analizando las diferentes opciones para evitar la brecha que se crearía entre el fin del año 2012 y la entrada en vigor de un eventual nuevo protocolo. El texto recuerda que cualquier enmienda que quiera realizarse al Protocolo de Kioto –y de acuerdo a sus propias previsiones- deberá contar con la ratificación de al menos tres cuartos de los países Partes (143 países) antes del 3 de octubre de 2012. Esto deja poco menos de dos años de tiempo –si se llegara a un texto en la COP 16- para que los países procesen internamente la decisión en el marco de sus propios mecanismos de ratificación (generalmente la aprobación por parte del Poder Legislativo).
El texto también recuerda que el Protocolo de Kioto ha asumido un procedimiento de aceptación explícita para su entrada en vigor. Esto es, que los países deben declarar explícitamente su adhesión a la enmienda en cuestión. Pero abre la puerta para crear un procedimiento de aprobación implícita basándose en fórmulas adoptadas en otros tratados internacionales. Estos mecanismos alternativos permitirían asumir que todos los países están de acuerdo con las enmiendas a menos que expliciten su posición en contrario. Entre las opciones manejadas también está la posibilidad de adoptar una aplicación “provisoria” de una enmienda o extender el primer período de compromiso.
Otros problemas
Pero no solo el mercado de carbono corre riesgo de colapsar ante la falta de un acuerdo respecto a la continuidad del Protocolo de Kioto. También podrían caerse otras obligaciones adquiridas por los países, particularmente por los países desarrollados. Por ejemplo, el requisito de sostener un sistema nacional de estimación de emisiones de gases de efecto invernadero, la obligación de mantener un registro de la contabilidad de las transferencias y adquisiciones de los distintos “bonos de carbono” transados en el mercado, o la obligatoriedad de reportar información adicional sobre ciertos aspectos relacionados con sus emisiones.
También podría verse debilitado el mandato de cumplimiento de los compromisos de reducción asumidos. En tanto la penalización por el incumplimiento de las reducciones establecidas remite a deducciones de los compromisos para períodos futuros, la ausencia de nuevos períodos de compromiso sencillamente impide penalizar a los países infractores.
Sin embargo todo el documento presentado por la Secretaría está en condicional en la medida que, como todo texto legal, la letra del Protocolo asume diferentes interpretaciones. Esto hace sospechar que el camino de aquí a Cancún estará empedrado de pequeñas y grandes batallas jurídicas al interior de la Convención de Cambio Climático, particularmente dentro del Grupo del Protocolo de Kioto.
Bajando las expectativas
Sin embargo algunas conclusiones pueden extraerse del texto. En primer lugar que podría llegar a adoptarse una decisión que permita establecer un acuerdo vinculante entre las partes con el apoyo de 143 países y no ya de la unanimidad de los países miembros de la Convención. Una segunda cuestión es que existe la posibilidad de sustituir el procedimiento de aceptación explícita por uno de aceptación implícita, lo que sin dudas favorecería bastante la entrada en vigor de las nuevas enmiendas.
Por supuesto que esto está lejos de garantizar que lo que se apruebe sea efectivo desde el punto de vista de la mitigación del cambio climático y justo desde la perspectiva de la equidad en el reparto de los costos. Es a todas luces evidente que esta flexibilización de los mecanismos para la adopción de los nuevos acuerdos tiene como razón de ser los escasos compromisos asumidos por los países desarrollados (tanto en términos de reducción de emisiones como de aportes financieros), pero también la negativa de las economías emergentes a asumir algunas obligaciones. En consecuencia es bastante probable que las enmiendas que puedan surgir a partir de estas nuevas consideraciones sean insuficientes para lograr los objetivos de estabilización del clima.
– Gerardo Honty es investigador en cambio climático del CLAES, Centro Latino Americano de Ecología Social.
Alai