Transferencias al sector hidrocarburífero en Argentina / Informe económico.
Facundo López Crespo Gustavo García Zanotti Marco Kofman
Ver videominutos: comentarios sobre el informe.
PRESENTACIÓN /
Enlace por la Justicia Energética y Socioambiental (EJES) presenta el Informe económico sobre las transferencias al sector hidrocarburífero de la Argentina. EJES es una articulación de organizaciones involucradas en el debate energético y socioambiental del país, motorizada por Observatorio Petrolero Sur (Buenos Aires y Neuquén) y Taller Ecologista (Rosario).
Desde una mirada interdisciplinaria y federal abordamos fundamentalmente el megaproyecto Vaca Muerta, teniendo en cuenta las políticas públicas, territorios y poblaciones implicadas en el largo plazo. De forma estratégica, hacemos foco en los ángulos económico-financieros y de justicia socioambiental, a través de los cuales buscamos exponer las implicancias negadas por la obstinación hidrocarburífera y proponer escenarios de transición energética y productiva.
Para profundizar líneas clave, elaboramos informes temáticos que nos permiten explorar, fundamentar y construir datos empíricos y nuevos abordajes conceptuales. Es en este marco que presentamos el Informe para aportar en la discusión y organización frente al avance de los hidrocarburos no convencionales. El objetivo inicial no fue otro que brindar elementos y números de una herramienta clave que está transitando toda la corta e intensa historia del nuevo paradigma en la Argentina.
Las transferencias como problemática global
Entendemos a las transferencias como el resultado de las presiones que se ejercen sobre la estructura de precios relativos para generar un movimiento en beneficio de una determinada actividad o sector empresarial. En este sentido, consideramos dentro de este campo desde las políticas indirectas hasta las subvenciones directas otorgadas por el Estado a las compañías. La distinción no es menor ya que permite abrir el análisis e incorporar otras prácticas impulsadas o apoyadas por el sector hidrocarburífero; desde medidas devaluatorias –que permiten alinear al sector con otros en función de intereses compartidos–, hasta “costos no internalizados”, como los pasivos y otros daños ambientales no reparados.
Esta discusión es clave y ha tenido poco desarrollo a nivel nacional. Una de las cuestiones centrales es entender al financiamiento de la industria como un esfuerzo que trasciende al sector privado, más allá de las estrategias publicitarias. En otras palabras, el proceso de consolidación, desarrollo y expansión de la industria está asentado sobre flujos públicos y del conjunto de la población.
Retomamos el caso de EE.UU. donde, según reportó Associated Press[1], el Departamento de Energía financió desde 1975, y por más de veinte años, el perfeccionamiento del paquete tecnológico del fracking (fractura hidráulica y perforación horizontal). Sin contar el aporte de los Estados subnacionales, para el gobierno federal significó una transferencia de 10 mil millones en exenciones impositivas entre 1980 y 2002, siendo un elemento clave la enorme reducción fiscal a la explotación de gas no convencional de 1980. Como destaca el documento, el fenómeno es parte de las transferencias y programas directos e indirectos de estímulo, por lo que, para tener un panorama más preciso, habría que agregar, entre otras cuestiones, inversión en infraestructura, educación y otros gastos públicos.
Por otro lado, la transferencia pública inicial y regular hacia la industria no se limita a los EE.UU. Por ejemplo, en Canadá, segundo país con mayor desarrollo de no convencionales a nivel global, la porción de subsidios es incluso mayor[2]. Y la misma tendencia se muestra en los casos de China y Argentina, donde el empuje estatal fue clave para lograr los primeros pasos de desarrollo. Vale recordar que estos cuatro países son los únicos que han logrado volúmenes comerciales de shale gas[3].
Y el fenómeno tampoco se reduce a los no convencionales, sino que se extiende al conjunto de la industria fósil. En 2012, la organización norteamericana Oil Change International estimó en 10 mil millones de dólares los subsidios anuales a nivel global[4]. Más cercano en el tiempo, en 2015, el Fondo Monetario Internacional actualizó cálculos propios y expandió el abordaje para internalizar diversas externalidades, como daño en la salud, degradación ambiental local e impactos y costos del cambio climático. En 2015 estimó el monto transferido en 5,3 billones de dólares, el 6,5% del PBI global[5]. El G20, del cual la Argentina es parte, se comprometió ese año a eliminar los subsidios ‘ineficientes’, pero hasta el momento poco ha pasado.
Un problema y una salida de carácter político
El reconocimiento y evaluación de las transferencias como un problema estratégico varía según quién lo exprese. A nuestro entender, en primer lugar, el problema es que aumentan los riesgos de encierro en el ámbito de influencia directa de la industria a mediano y largo plazo; esto es, compromete por décadas a territorios, infraestructura y capital, muchas veces en forma de deuda. Segundo, captura fondos públicos y los transfiere hacia uno de los sectores más concentrados y ricos. En otras palabras, quita necesaria inversión pública en sectores críticos para el conjunto de la población, como educación y salud, o procesos de largo plazo, como el fomento directo de cambio de matriz productiva y/o energética. En tercer lugar, se subsidia además una de las industrias con mayor nivel de daño sanitario y contaminación ambiental, tanto a nivel local como climático. En esta línea, la transferencia es también por vía indirecta ya que en general es el Estado quien absorbe los mayores costos de adaptación climática y atención sanitaria. Ambos puntos agudizan la injusticia socioambiental, cuyos mayores costos se focalizan en los sectores más vulnerables y empobrecidos, usualmente localizados en lugares de riesgo ambiental y vecinos a la industria. Por último, como se viene diciendo, los fondos públicos engrosan una industria que necesariamente debe tender a un achicamiento drástico si se desea mantener el clima planetario bajo cierta estabilidad. El esfuerzo de dejar los fósiles también implica redireccionar el accionar estatal.
El gasto público siempre está en el ojo de la tormenta. Lo que cambia, y se disputa, es su orientación y confección. Y ese factor es el que queremos explicitar cuando nos abocamos a este Informe. En otras palabras, nuestra pretensión fue cuantificar y estimar los flujos y la radiografía institucional construida para estimular el desarrollo de Vaca Muerta y otras formaciones no convencionales. Un punto más de la larga batalla contra el escaso debate y visibilidad del tema, un hecho que claramente no es fortuito.
RESUMEN/
MONTOS Y ORIGEN
Entre el cuarto trimestre de 2008 y la primera mitad de 2016 las transferencias totales a favor de las empresas del sector hidrocarburífero fueron superiores a los 21.500 millones de dólares.
En todo el período analizado, el Estado transfirió por distintos mecanismos alrededor de 14.316 millones de dólares a las compañías del sector. De estos, 12.316 millones se correspondieron con los distintos programas de estímulos directos a las empresas. Los 2.000 millones restantes fueron ingresos que el Estado dejó de percibir por modificaciones en el régimen de retenciones a las exportaciones favorables a las compañías entre 2013 y 2015.
Los montos transferidos a las empresas fueron crecientes hasta 2013 y desde allí se han mantenido cercanos a los 3.000 millones de dólares anuales. Esta cifra equivale al 4% de los ingresos tributarios totales del Estado Nacional.
Para el Estado nacional el gasto no es menor. Si tomamos los años 2009 a 2015 (los seis años completos analizados en el informe), las transferencias fueron de 13.313 millones de pesos. Este monto es equivalente, para el mismo período, al 29% de los gastos del Ministerio de Educación, al 74% de los gastos del Ministerio de Salud y más de dos veces los gastos del Ministerio de Ciencia y Tecnología.
Pero el origen de las transferencias ha variado en el período analizado. Hasta el año 2014, el 98% de las transferencias fueron cubiertas por el Estado a través de diferentes programas de estímulo. En cambio, en el año 2015, la política de sostenimiento del precio interno del barril de crudo por encima del internacional determinó que una parte importante de las transferencias sea cubierta por los hogares a través de los incrementos de precios en los distintos eslabones que utilizan petróleo como insumo. En la misma línea, en 2016 el aumento de las tarifas de gas trasladó el peso de parte de las transferencias al sector desde el Estado hacia los hogares. Para la primera mitad del año el 81% del estímulo al sector provino del gasto de los hogares mismos.
El cambio de origen se debe a una transformación de la estrategia implementada por el gobierno nacional. Durante la etapa kirchnerista, entre 2008 y 2015, la gestión apuntó a frenar la caída de la producción del sector sin incrementar las tarifas de los servicios públicos. En este sentido, le asignó un peso central en su esquema al consumo de los hogares, en los que un aumento tarifario hubiera implicado una contracción del ingreso disponible, horadando la estrategia de “crecimiento con inclusión”. Los estímulos sectoriales buscaron establecer una clara “señal de precios” para atraer inversiones en el contexto de falta de divisas (restricción externa) en la economía local. La caída de los precios internacionales del petróleo y la agudización de la restricción externa elevaron el monto de los subsidios hasta un nivel muy elevado, 17 mil millones de dólares a favor de las empresas del sector.
Por su parte, el gobierno de la alianza Cambiemos se propuso como objetivo lograr un alivio para las cuentas públicas y, al mismo tiempo, evitar la caída de la rentabilidad del sector. El incremento de las tarifas de los servicios públicos de gas y electricidad fue el mecanismo elegido para coordinar estos objetivos. De este modo, una parte importante de los estímulos sectoriales abonados por el Estado pasaron a ser cubiertos por los hogares.
BENEFICIARIOS
Los estímulos directos, aquellos surgidos de los diferentes programas sectoriales puestos en marcha, impactaron con mayor fuerza en las cuentas de las empresas más grandes del sector. Sólo YPF y Pan American Energy concentraron el 72,9% de este tipo de estímulos.
El fenómeno ha crecido exponencialmente.como proporción de los ingresos del sector. Mientras en 2008 estas transferencias representaron el 2%, para 2015 llegaron a representar el 48% de la facturación total.
Según los balances contables de las compañías del sector, entre el 6% y el 10% de los ingresos totales de las empresas se destina al pago de salarios. Se puede estimar que la masa salarial total pagada por las compañías entre 2009 y 2015 fue de 8.174 millones de dólares. De esta manera, las transferencias proporcionadas por el Estado (descontando aquellas cuyo financiamiento fue cubierto por un mayor gasto de hogares) en el mismo período fueron de 12.243 millones. En otras palabras, se puede afirmar que el Estado Nacional cubrió un 50% por encima de la totalidad de los salarios del sector.
LAS TRANSFERENCIAS COMO HERRAMIENTA
Las transferencias pueden abarcar desde los efectos de una política determinada respecto de los precios relativos de la economía (como el tipo de cambio) hasta las subvenciones directas otorgadas por el Estado Nacional a las compañías del sector. En el informe medimos cinco tipos diferentes de transferencias:
- Transferencias originadas en programas directos de estímulo sectoriales.
- Transferencias originadas en la regulación del precio interno del petróleo y el gas.
- Transferencias originadas en la determinación de los derechos de exportación.
- Transferencias originadas en la política cambiaria y en los cambios de cotización de la divisa.
- Otros estímulos generales que empresas del sector han aprovechado.
PRINCIPALES CONCLUSIONES Y APORTES A LA DISCUSIÓN
El sector hidrocarburífero es un sector clave para cualquier economía. Su importancia reside en que se trata de una actividad cuyos efectos se expanden, por distintos canales, hacia muchísimas esferas de la vida de los habitantes de un país. En primer lugar, la extracción y el uso de los hidrocarburos conllevan un impacto ambiental enorme. En segundo lugar, la política tarifaria del sector define el acceso de los ciudadanos a la energía en sus hogares. Por otra parte, los efectos de la política energética se replican sobre todo en los sectores sensibles a este tipo de bienes, en particular la industria y el transporte. Por último, en un país con las características de Argentina, en tanto consumidor y generador de divisas, este sector juega un papel importante.
En todo el período analizado el eje de la política energética estuvo puesto del lado de la producción al estimular a las empresas para que incrementen sus niveles de extracción y exploración, dejando de lado dos aspectos esenciales de este sector estratégico:
– El impacto socioambiental de la producción generado por una intensificación de la actividad extractiva, concentrada especialmente en los no convencionales.
– La continuidad de un esquema de consumo energético ineficiente desde el punto de vista económico y ambiental.
La importancia de este sector determina la necesidad de establecer políticas profundas de largo plazo que contemplen al menos los siguientes aspectos:
– Recuperar la capacidad de conducción del sector por medio de una fortalecida empresa estatal con participación ciudadana en las decisiones.
– Desconcentrar el segmento privado del mercado.
– Proteger el medio ambiente y fomentar la diversidad productiva de las zonas de extracción de hidrocarburos.
– Fomentar la diversificación de la oferta primaria de energía.
– Bajo la premisa de que la energía es un derecho, garantizar el acceso de toda la sociedad a los recursos energéticos.
– Estimular un uso racional y eficiente de la energía, primordialmente en el transporte y en la industria.
[1] http://bigstory.ap.org/article/decades-federal-dollars-helped-fuel-gas-boom
[2] http://thetyee.ca/News/2014/02/19/Western-Canada-Subsidizes-Fracking/
[3] http://www.eia.gov/todayinenergy/detail.php?id=19991
[4] http://priceofoil.org/2012/06/13/1-trillion-in-global-fossil-fuel-subsidies-the-urgent-need-for-transparency/
[5] http://www.imf.org/external/pubs/ft/survey/so/2015/NEW070215A.htm
