La primera impresión al caminar el barrio neuquino Valentina Norte y sus alrededores es que hay poco Estado y mucha empresa. La escuela, los tráileres sanitarios, los eventos sociales, la red de agua, el tendido eléctrico fueron y son financiados por los programas de Responsabilidad Social Empresarial de Pluspetrol. Un barrio público pero de gestión privada, se podría decir. En donde el hacer o dejar de hacer, es parte de un esquema de gestión gubernamental y los pulsos urbanos se mueven al son de las cigüeñas y la especulación inmobiliaria. Sin embargo, diferentes elementos muestran las capacidades, al menos formales, de los municipios de hacer frente y reafirmar su dominio soberano. Como queda claro en los ejemplos que aquí detallamos de Neuquén, las medidas son posibilidades siempre abiertas a disputas y nunca estables.
Convivencia peligrosa, barrio Valentina Norte Rural zona Los Hornos/Martín Barzilai Subcoop
Por OPSur*.-
La participación y apertura pública en la planificación
El Plan Urbano Ambiental (PUA) de la ciudad de Neuquén fue creado en 1998 y refleja la existencia de herramientas institucionales que, con voluntad política, podrían incorporar la participación ciudadana en la planificación. Lo que también refleja es la constante disputa en torno a las políticas públicas ya que las ordenanzas que componen el PUA recibieron en el transcurso de estos años modificaciones o falta de reglamentación. Lamentablemente, el accionar atentó contra el espíritu original de incrementar el bienestar social, priorizando el desarrollo inmobiliario en su lugar.
Andrés Rabassa, arquitecto y máster en Gestión de Riesgo Ambiental, se dedica a brindar aportes desde distintos espacios, como el colegio de Arquitectos y el Consejo Asesor, Económico, Social y de Planeamiento (CAESyP), para promover la participación y rendición de cuentas de la población y las organizaciones en la planificación urbana.
Rabassa explica detalladamente la herramienta PUA, constituida por cinco bloques temáticos: “El primer bloque es sobre Usos y Ocupación del Suelo, aprobado por Ordenanza 8201. Este bloque es el más conocido por la gente y es el que más se modifica porque allí están los negocios, es decir, se modifican los indicadores para comprar tierras más baratas y venderlas a mayor valor. Esta ordenanza tiene unas veinte modificaciones en ese sentido. El segundo bloque temático, Control Ambiental de las actividades (Ordenanza 8320), es la base y tiene muy pocas modificaciones. El tercer bloque, Movilidad Urbana, se regulaba con la Ordenanza 8290 pero ahora fue sustituida por otra [Ordenanza 11012]. El cuarto bloque, el más interesante y que lamentablemente nunca se sancionó, es el de Participación Ciudadana; este aporta las bases para que la comunidad participe en el proceso decisorio mismo de la planificación. Por último, el quinto bloque temático, Espacios públicos de la ciudad de Neuquén.” Al mismo tiempo, para Rabassa la participación del Departamento de Geografía de la Universidad Nacional del Comahue en la confección de las cartas temáticas -informes técnicos con diagnósticos y recomendaciones- fue sumamente importante y muestra interesantes experiencias de articulación pública, se trata de unas 33 cartas en total que constituyen el cuerpo informativo en el que se sustenta el PUA.
“Hasta la mitad del 2005, las modificaciones que tienen están dentro de la lógica del mismo y es muy notable ver los considerandos de las ordenanzas, hasta ese momento vienen en una línea de trabajo interesante en términos generales. A partir de ese momento cambian notoriamente y ahí se nota que se desdibuja y se manipula lo que es la participación de la comunidad. Durante el gobierno de [Martín] Farizano [UCR, 2007-2011], no se le hacen modificaciones al PUA y apuntan a desarrollar el Plan Estratégico(1) que tiene mayores objetivos. Las modificaciones, desde el 2005 en adelante, se corresponden con los intereses inmobiliarios, en esto también entran los barrios privados, por ejemplo, donde se hace una ordenanza específica para eso. Después comienza la locura que termina con la bochornosa ordenanza [de urbanización de las Valentinas]”, historiza Rabassa.
Su análisis es determinante en cuanto a las transformaciones del PUA, “se pasó de la microplanificación barrial -con eje en la participación ciudadana- a la desplanificación orientada mediante modificaciones en la normativa, flexibilizaciones y excepciones que garantizan el negocio inmobiliario y, sobre todo el boom, de barrios privados cerrados.” Entonces, el cierre de espacios que profundizaban la democratización del Estado fue de la mano de una orientación que apuntaló un plan excluyente y de garantía de acumulación de ciertos sectores, más vinculados con la especulación inmobiliaria. La lógica desplegada también encuentra su correlato en la industria petrolera, como veremos a continuación, al obturar tanto la participación (a través de audiencias públicas) como un ordenamiento territorial que excluya la industria de las zonas más sensibles dada su degradación inherente.
Los municipios y la exclusión de la actividad hidrocarburífera
En 2012, se comienza a revisar el PUA y se conforma la Comisión Especial Revisora del Plan Urbano Ambiental (CERPUA)(2) integrada por técnicos y miembros de todos los bloques políticos del Concejo Deliberante. En 2013, la Comisión elabora sus primeros trabajos focalizados sobres las áreas peri-urbanas, precisamente sobre los barrios Valentina Norte y Valentina Sur, tanto urbana como rural. El informe de diagnóstico y propuestas, llamado “Documento dos” (2013), incorpora la caracterización histórica del profesor Ariel Petruccelli (3) sobre la provincia y analiza aspectos económicos, sociales y políticos. Posteriormente, aborda los objetivos específicos de ordenamiento planificado de las áreas peri-urbanas.
Convivencia peligrosa, barrio Valentina Norte Rural zona Los Hornos-Neuquén Capital/Martín Barzilai Subcoop
En un primer momento, el informe describe las herramientas regulatorias(4) sobre el uso del suelo y la actividad hidrocarburífera en la ciudad. Y, lo que aquí nos interesa, es las posibilidades municipales en relación a la actividad hidrocarburífera que establece la Comisión: “(…) determinar las áreas del Ejido Municipal que estén o puedan estar en situación de riesgo o incompatibilidad de usos, con la actividad hidrocarburífera adoptando medidas de resguardo, mitigación o prevención de daños y/o promoviendo acuerdos entre las partes involucradas (art. 5 inc. d)” (2013:47). Como veremos más adelante, esta posibilidad no era un capricho o comentario al pasar; el énfasis estaba puesto dado el alarmante diagnóstico al que había llegado el mismo municipio.
Es importante notar que, según Rabassa, las capacidades formales y efectivas actuales de acotar el alcance de la industria estuvieron precedidas por algunos intentos frustrados en el pasado cercano. En 2006, el entonces defensor del pueblo, Juan José Dutto, promovió prohibir las explotaciones en los ejidos urbanos de la provincia. “En la convención para la reforma de la Constitución Provincial, se presentó una propuesta para prohibir la explotación de hidrocarburos en los ejidos urbanos. Todos los abogados coincidieron que eso era imposible por ser inconstitucional, ya que en su momento dependía esa facultad de Nación(5). Ante esa imposibilidad, se hizo un artículo que decía que las explotaciones petroleras debían contar con audiencia pública, cosa que hoy no es así porque posteriormente el gobierno de Sobisch hizo una normativa[decreto N° 2656/99 y luego convertirlo en la Ley 2267], en la que las actividades que requieran estudio de impacto ambiental tendrán que hacer audiencia pública; mientras que las que requieren sólo de informe ambiental, no necesitan audiencia pública, como es el caso de los pozos petroleros o gasíferos”, concluye.
La decisión de quitar la participación atenta no sólo contra las ordenanzas mencionadas por el informe sino también contra la Carta Magna Municipal, en su ordenanza 8201, define a “los usos condicionados del suelo: uso que puede permitirse sólo mediante una evaluación previa del impacto urbanístico y/o ambiental, quedando supeditada su aprobación a lo que la autoridad de aplicación establezca luego de evaluar el proyecto”. Más aun, esta línea no parece ser de coyuntura únicamente. El gobierno de Sapag ratificó el camino al emitir el decreto 422 en 2013; hecho que modifica la ley ambiental neuquina al incorporar los pozos no convencionales bajo la necesidad de informes ambientales. O sea, sin audiencia pública que, si bien no son vinculantes, son las instancias donde la población puede expresar sus opiniones y saldar dudas ante proyectos que los afectan. Nada muy diferente a lo que se detallaba sobre la PUA.
Retomando lo de áreas de exclusión, un hecho que muestra la falta de acción, necesaria como decíamos, y el lugar intermitente que ocupa el tema para el gobierno provincial ocurrió a mediados de 2013. A menos de un kilómetro de distancia de Valentina Norte Rural, en la vecina ciudad de Plottier, un pozo gasífero de la empresa Pluspetrol se prendió fuego. El incidente -que incluyó una fuerte explosión, un trabajador herido y duró cinco días- ocurrió tan próximo a las casas del Plan 106 Viviendas que los principales referentes políticos, como el secretario de medio ambiente, Ricardo Esquivel, el gobernador de la provincia, Jorge Sapag, y el intendente de Plottier, Andrés Peressini, se vieron obligados a expresarse públicamente en torno al tema.
En ese momento, todos coincidieron en poner en discusión las zonas de exclusión de la explotación hidrocarburífera. Al mismo tiempo, en rueda de prensa por la plena emergencia, el gobernador adelantó que enviaría el tema a la legislatura para su debate inmediato: “En la ley 17.319 está previsto incluir zonas de exclusión, y como provincia, poder concedente y autoridad de aplicación, estamos analizando muy bien cuáles son las zonas que tienen que estar excluidas, sobre todo en las zonas urbanas” (Neuquén.gov.ar, 2013). A su vez, detalló que debía excluirse la actividad de “(…) ciudades o pueblos, de lagos y ríos, y otros aspectos singulares a tomar en cuenta para garantizar la seguridad de personas o bienes ambientales que podrían ser perjudicados por la actividad petrolera” (ibíd). Además de la mencionada ley de hidrocarburos nacional, vale la pena mencionar que la provincia ratificó la prerrogativa en su misma ley de hidrocarburos (art. 121 inc. f) por lo que habría en las diversas dimensiones suficientes elementos para avanzar. A pesar de todo, el debate sobre zonas de exclusión se apagó simultáneamente al incendio, especialistas norteamericanos lo resolvieron ya que en la provincia no existen ni especialistas ni equipos para hacerlo.
La no resolución del tema hizo que, a fines de 2013, se reanude el debate en el Municipio de Neuquén pero ésta vez en torno al método de extracción masivo para los hidrocarburos no convencionales, la fractura hidráulica. La propuesta fue impulsada en pleno contexto de expansión de ordenanzas de “Municipios Libre de Fracking” en el país. En el caso de la ciudad, el ahora concejal Juan José Dutto, presentó el proyecto con estos fines en el Concejo Deliberante. Pero una alianza entre el partido provincial, el Movimiento Popular Neuquino, el Frente para la Victoria, y Nuevo Compromiso Neuquino del Intendente Horacio “Pechi” Quiroga, logró rechazar la iniciativa. Esta alianza se repite en los ámbitos legislativos provinciales en cuanto al desarrollo hidrocarburífero.
Responsabilidades compartidas: el rol de los municipios en el cuidado del ambiente
Si antes decíamos que prohibir la actividad hidrocarburífera en ejidos urbanos es una prerrogativa y posibilidad municipal no exclusiva pero si compartida, lo mismo se desprende para el control ambiental.
En este sentido, el informe de la CERPUA (2013) establece que, aun cuando el poder de policía es de responsabilidad provincial, hay medidas municipales específicas: “mediante la ley provincial 2600 los municipios de primera categoría que adhieran a dicho [régimen] tendrán a su cargo el control, supervisión e inspección de las actividades hidrocarburífera que se desarrollen dentro de sus ejidos. El Municipio de Neuquén no ha adherido a esta normativa quedando fuera del sistema establecido por la Ley” (2013: 48). Esto es particularmente importante ya que el municipio debería emitir un Certificado de Aptitud Ambiental, a renovar anualmente, por lo que existen un ámbito formal de regulación como también de supervisión cotidiana de la actividad.
Por otro lado, la pasividad del Municipio en este plano contrasta con otras iniciativas que se han tomado en tanto diagnóstico. Como decíamos más arriba, se han realizado algunos análisis y estudios que corroboran una situación de degradación y conflictiva. Uno de estos, tal y como aparecía en otras producciones previas, es un estudio de impacto ambiental fruto del acuerdo entre Pluspetrol y el municipio. Éste fue realizado por el ingeniero agrónomo y magister en gestión ambiental, Juan Manuel Mendia, y los informes parciales fueron publicados en 2012. Los datos de los últimos años muestran lo que manifiestan los vecinos como alarmante: el crecimiento de la dificultosa convivencia y expansión.
En el informe, Mendia detalla que el 74,6% de los pozos del área hidrocarburífera Centenario se encuentran ubicados en Valentina Norte Rural. Al mismo tiempo, asegura que el uso residencial, industrial y extractivo (hidrocarburos) compiten fuertemente por la zona, siendo el primero el que más avanza sobre tierras productivas. Entre 2006 y 2012 -período que estudia Mendia- el uso urbano creció 379%, mientras los servicios industriales crecieron 108% y las extractivas 84%. Según el estudio, los barrios que más crecieron son Valentina Norte Rural, Valentina Sur Rural y Esfuerzo.
En cuanto al estado ambiental de la zona producto de los cambios antes detallados, Mendia enfatiza categóricamente la insalubridad de las napas subterráneas de la zona. Afirma que ya no puede consumir el agua ni siquiera para recreación dado que posee altos índices de contaminación por hidrocarburos. Desgraciadamente, a pesar de la potencial contaminación volátil que pueden producir tanto los pozos gasíferos como la planta de clasificación de residuos, el estudio no informa sobre estudios del aire.
A su vez, el informe también trabaja sobre las normas que deberían ser aplicadas y las contradicciones legales vigentes en cuanto a esta convivencia. “Desde el punto de vista estrictamente legal, la propiedad del recurso se encuentra separada de la propiedad del suelo (sistema regalista) por lo que el Estado otorga permisos de exploración, concesión de explotación y/o celebra contrato de exploración y explotación dependiendo de cada caso. Esta actividad es de utilidad pública según surge de la aplicación del art. 13 del Código de Minería. Esto permite que se pueda realizar aún contra la voluntad del propietario del suelo (Ley 17319 art. 66)” (2013:50).
Convivencia peligrosa, barrio Valentina Norte Rural zona Los Hornos-Neuquén Capital/Martín Barzilai Subcoop
La Comisión arriba a conclusiones interesantes: “La actividad hidrocarburífera, las actividades extractivas y la construcción de los barrios cerrados han generado importantes impactos ambientales en algunos sectores de estas áreas en análisis. Es necesario generar mecanismos legales de coordinación entre provincia y municipio especialmente en materia de evaluación de impacto ambiental y control ambiental de la actividad hidrocarburífera” (2013:98). Finalmente, el informe recomienda también que se ajusten las actividades a las normativas vigentes y saca a luz principios constitutivos del derecho ambiental: prevención, precaución, de equidad intergeneracional, de progresividad, de responsabilidad, de sustentabilidad y la garantía de la participación ciudadana en la planificación.
El trabajo de diagnóstico es reciente pero la tendencia sigue siendo profundizar el desarrollo hidrocarburífero e instalar nuevos pozos. Es visible que estas herramientas no se están utilizando y que no hay voluntad de construir un ambiente que fundamentalmente bregue por la salud de sus habitantes.
*Séptima nota de la serie Alto Valle Perforado, realizado en cooperación con la Fundación Heinrich Böll Cono Sur. Ver también:
–Alto Valle Perforado: postales de la desigualdad petrolera
–Basureros petroleros: cuando el remedio es peor que la enfermedad
-Tres razones para la desigualdad del barrio Valentina Norte
-Los primeros frutos del extractivismo
Notas
1.Se refiere al Plan Estratégico para el Desarrollo Sustentable Neuquén 2010 impulsado bajo la gestión del ex intendente Martín Farizano. Tenía como objetivo hacer una planificación con participación ciudadana que determine tanto los usos del suelo como las orientaciones de desarrollo y crecimiento de la ciudad.
2.Si bien vamos a concentrarnos en el trabajo que el informe realiza sobre el problema de la convivencia entre los vecinos y la explotación hidrocarburífera en la zona –considerada en el mismo como yuxtaposición riesgosa-, la Comisión trabaja otros temas para abordar la problemática de la urbanización y planificación en la ciudad, aportando un enfoque más integral al análisis.
3.Ariel Petrucelli es profesor de Historia de la Universidad Nacional del Comahue. En su trabajo “Docentes y piqueteros” (2005) hace una caracterización histórica de la provincia de Neuquén a partir de tres elementos. El primero es su economía de enclave petrolero: más de la mitad del producto bruto provincial y de los ingresos del Estado provienen de esta actividad; en la actualidad está concentrado en YPF S.A. y un puñado de empresas extranjeras. El segundo elemento es su sistema político caracterizado por la hegemonía ejercida por el partido provincial MPN: se ha impuesto en todas las elecciones a gobernador desde 1963 e, incluso, durante las dictaduras militares proporcionó el grueso de cuadros de gobierno a nivel local. El tercero es la existencia de una auténtica contracultura, caracterizada por el progresismo y la transgresión cultural, el sindicalismo combativo y la presencia de un fuerte izquierdismo político.
4.“El Municipio de Neuquén cuenta con la Ordenanza N° 7609/96 y los Decretos Reglamentarios 738/97 y 872/01. Esta ordenanza fue sancionada con el objeto de instrumentar los medios para preservar el ambiente y prevenir y evitar la contaminación ambiental derivada de actividades hidrocarburíferas, dentro del Ejido Municipal (art.1)” (2013:47).
5.Nos referimos a la ley 26.197 con la cual la Nación concluye la transferencia a las provincias del dominio originario de los recursos hidrocarburíferos, iniciada a principios de la década del ’90 con la desregulación del sector.
Fuentes consultadas
Comisión Especial para la Revisión del Plan Urbano Ambiental de Neuquén (2013), Documento dos, Áreas Periurbanas de las Valentinas Norte y Sur.
Página Oficial de gobierno de Neuquén (02/08/2013) Hemos transmitido mucha tranquilidad y calma a la población.
Diario Rio Negro (30/07/2013) Sapag: “Podría haber sido una tragedia”
Diario La Mañana de Neuquén (31/07/2013) El incendio en un pozo de gas de Pluspetrol continuará varios días.
Periódico digital Neuquen.com (30/07/2013) Zona de exclusión.
Periódico digital Diariamente Neuquén (31/07/2013) Impulsarán “zonas de exclusión” para hidrocarburos.
Mendía Juan Manuel (2012), “Estudio de la degradación de suelos y evaluación de la sanidad edáfica con relación a la actividad industrial, petrolera y agrícola en valentina norte, provincia del Neuquén”.
