Los rumbos de la política hidrocarburífera en el país y los roles del Estado
Breve puntapié para actividades en el secundario ‘Colegio de la Ciudad’.
Diego di Risio (Observatorio Petrolero Sur), 22/05/12
Hace menos de 100 años que el petróleo es nuestra principal fuente de energía y lo que posibilita que el mundo se estructure como hoy lo conocemos. Entonces, la energía no es algo que se encuentra por fuera de cómo entendemos y actuamos, sino que es constitutivo de la sociedad y cuenta con fuentes diversas y dinámicas. La leña fue el insumo principal hasta no hace tanto tiempo y lo continúa siendo para amplias poblaciones, la revolución industrial sin el carbón hubiera sido imposible y difícilmente el rápido proceso de globalización encarado en las últimas décadas se hubiera concretado sin el petróleo.
Pero hay algunos puntos en común entre las fuentes de energía empleadas hasta el momento: todas provienen de la naturaleza. Se presume que el carbón y el petróleo animal son el resultado de materia orgánica (vegetal y animal respectivamente) que sufrió grandes presiones en ambientes sin oxígeno por millones de años, por eso se los denomina combustibles fósiles. Pero también hay divergencias entre las diversas formas de obtener energía. Para el caso de los fósiles el elemento que se destaca es su finitud, su carácter no renovable. La creciente escases plantea una serie de desafíos para pensar y actuar en nuestro mundo. ¿Qué dice de nuestra sociedad la alta dependencia de fósiles? ¿Cómo se piensa sortear esto? ¿Qué grado de importancia le damos a los impactos ambientales inherentes a la extracción de hidrocarburos?
Pero la situación es aún más compleja ya que el petróleo tiene otras funciones además de ser una fuente de energía. Los derivados permiten la producción de innumerables elementos, como plásticos, fertilizantes, indumentaria, cosméticos, etc. El petróleo permite y estimula -además de la economía- formas culturales, estéticas, relaciones sociales, etc.
Argentina no es un país petrolero, nunca ha contado con grandes reservas de hidrocarburos, sino que es un país con petróleo –reservas no tan abundantes ni de fácil ni barata extracción. Volcándonos de lleno en el plano político dos grandes preguntas estructuran históricamente el debate argentino en torno al petróleo: quién era su legítimo dueño (estado nacional o provincias) y quién debía extraerlo (estado o privados). Las diferentes posiciones que se tomen repercute en cómo se conceptualiza al fósil: como commodity (bien comercial regido por las leyes del mercado) o como recurso natural estratégico (considerado de beneficio común para las generaciones presentes y futuras). Al primero se los identifica como ‘liberales’ (el petróleo determinado por las leyes del mercado) y al segundo ‘nacionalistas’ (determinado por el Estado). Un punto central de disputa y que atraviesa es quién, en definitiva, se queda con la renta petrolera: las ganancias.
A lo largo de esta breve y esquemática presentación iremos viendo cómo ha sido la fuerza de cada sector en imponer su modelo, qué Estado era necesario y qué modelo de desarrollo se buscó. En definitiva, entender al petróleo y la energía es abordar un elemento nodal de nuestra sociedad: la política y la puja de poder.
YPF, empresa estatal para un país en gestación.
El petróleo tiene sus comienzos a principios del siglo XX. En 1907 se realizó el primer descubrimiento en Argentina, en Comodoro Rivadavia, Chubut (hasta 1955 fue territorio nacional)[1]. Si bien en esos años su uso era escaso a partir de la primera guerra mundial el petróleo se coronó definitivamente como fuente de energía. En 1922 el gobierno del radical Hipólito Yrigoyen creó la primera empresa estatal de petróleo: Yacimientos Petrolíferos Fiscales (YPF). Fue definida originariamente como un emprendimiento cívico-militar. Por un lado se dedicaría a la extracción de recursos y por otro a asegurar el control territorial del país en sus nuevas anexiones (principalmente fruto de la Conquista del Desierto a fines del siglo XIX).
En un primero momento dependió del Ministerio de Agricultura y estuvo a cargo del castrense Enrique Mosconi; su gran ideólogo y que resumió su objetivo estratégico en romper los trust (grupos empresarios concentrados) petroleros ingleses y norteamericanos para garantizar la soberanía del país. La gran mayoría del petróleo y carbón que se consumían en Argentina provenían de las importaciones que impulsaban la estadounidense Standard Oil (hoy ExxonMobil) y la angloholandesa Shell. La gran dependencia sobre estas compañías condicionaba fuertemente la formulación de políticas públicas del Estado argentino. En definitiva, YPF se creó para garantizar el autoabastecimiento, permitiendo que la extracción de los hidrocarburos se guíe por las pautas propias de desarrollo y bajo las manos del Estado nacional que capturara las ganancias.
Ya en esta primera etapa YPF se convirtió en una petrolera integrada (con participación en todas las etapas de la industria) y operó para la cancelación de los contratos provinciales a empresas extranjeras. El primer proyecto de nacionalización y monopolio de los hidrocarburos (impulsado por Yrigoyen) fue rechazado en el Senado nacional por la resistencia de los partidos conservadores provinciales. Si bien coexistió durante esta época la explotación pública (principalmente en las reservas de los territorios nacionales, Comodoro Rivadavia y Plaza Huincul) y privada (en las provincias) la avanzada nacionalista en las presidencias de Yrigoyen-Alvear-Yrigoyen marcó un piso importante.
Con Mosconi y sus seguidores a la cabeza se construyó el paradigma de empresa estatal de hidrocarburos con participación en todas las etapas de la misma, incluida su industrialización (apertura en 1925 de la refinería de Ensenada, en su momento la más grande de América Latina). YPF asimismo fue garante en la consolidación territorial del Estado argentino: creó pueblos, caminos –garantizando la interconexión e integralidad del territorio-, escuelas y hospitales bajo una fuerte impronta de promoción de identidad nacional (nuevos territorios bajo ‘nuevas’ poblaciones –gran mayoría de los trabajadores eran inmigrantes especializados) y paradigma desarrollista. Al mismo tiempo estimuló la expansión de derechos: se garantizaron amplios beneficios y derechos a los trabajadores, como la participación en ganancias, reducción de las horas laborales y vacaciones pagas. Este paradigma fue replicado con la creación de YPFB (Bolivia), Petrobras (Brasil), Ancap (Uruguay) y PEMEX (México), entre otras.
El autoabastecimiento y el capital privado
A partir de la década del ’30 YPF se consolidó como actor central en el mercado energético argentino. En los años subsiguientes si bien el tinte político varía -a partir de la dictadura de José Félix Uriburu y los gobiernos conservadores- YPF continuó creciendo; protegida y estimulada por los mandatarios de turno. Un elemento a destacar es que la dirigencia deja de estar en manos de los militares al tener los nuevos cabecillas un origen civil y profesional, especialmente ingenieros. La integralidad y consolidación del territorio ya era un hecho.
Creció en autonomía y autarquía del Poder Ejecutivo al mismo tiempo que en 1935 se sancionó -bajo el mandato del conservador Agustín P. Justo- un nuevo reglamento interno y, por ende, a todo el sector: los yacimientos podían ser nacionales, federales y provinciales; públicos, mixtos o privados; en los primeros dos casos el titular tenía que ser obligatoriamente YPF. Si bien validaba la soberanía de los recursos por parte de las provincias una política hábil de la empresa permitió que la mayoría de los hidrocarburos sean extraídos por YPF. Este control sobre la gran mayoría de los yacimientos se complementó con una nueva potestad: controlar las importaciones de petróleo. Esta herramienta permitió que la guerra de precios establecida con los trusts, que importaban la gran mayoría de los combustibles a muy bajo costo, concluyera a favor de YPF. En 1937 Standard Oil vendió la gran mayoría de sus inversiones a YPF –salvo la refinería de Esso.
La segunda guerra mundial significó que las importaciones de carbón (inglés) y combustibles directamente se frenaran. De esta forma se crearon dos nuevas empresas estatales: Yacimientos Carboníferos Fiscales (que explotaría el mineral en Río Turbio, Santa Cruz) y Gas del Estado. Para fines de la guerra YPF ya controlaba el 75% del mercado local. La diversificación energética –principalmente a partir del gas- fue central en la década del ’40. Fue en esos años donde se construyó el gasoducto más grande del mundo, que unió Buenos Aires con Comodoro Rivadavia, alterando la matriz energética porteña[2].
La avanzada ‘nacionalista’ tuvo su punto máximo en la Constitución del ’49, donde rezaba que los yacimientos eran de propiedad imprescriptibles e inalienables del Estado nacional. Se le permitía intervenir en la economía y monopolizar actividades en salvaguarda de los intereses generales. Asimismo los servicios públicos no podían ser enajenados ni concedidos para la explotación. Esto no redundó en políticas públicas expropiatorias y la sanción de una nueva Constitución en 1956 –donde no se incluyó la nacionalización de los hidrocarburos- fue el fin de la avanzada nacionalista. La soberanía se posó nuevamente sobre las provincias, aunque aquellas que tenían reservas de hidrocarburos fueron intervenidas. Estas lograron un objetivo que perdura hasta hoy: percibir regalías[3].
El autoabastecimiento como horizonte no se dejó de lado. Sin embargo, la incapacidad de YPF de aumentar la producción (principalmente al estar descapitalizada y no poder obtener créditos favorables) obligaron a que las asociaciones con el capital privado extranjero –especialmente norteamericano- continuara siendo la línea de acción. Fue notorio el escándalo en 1954, segundo gobierno de Juan D. Perón, por el contrato con la Standard Oil de California (hoy Chevron-Texaco). Este acuerdo entregó grandes extensiones de Santa Cruz para la exploración y explotación de hidrocarburos por cuarenta años. Ampliamente repudiado por la oposición fue una estrategia que, sin embargo, luego se terminó reproduciendo por esos mismos sectores. En el caso particular del contrato con la Standard Oil de Carlifornia el acuerdo fue derogado en 1955 por la Revolución Libertadora.
Bajo el gobierno del radical Arturo Frondizi la política petrolera mantuvo sus continuidades, siempre orientándose al autoabastecimiento. Si bien el control del mercado estaba mayoritariamente bajo las manos de YPF, la participación de los privados, muchas veces en calidad de contratistas, fue incrementándose. Aun así, se sancionó una nueva ley que estableció que los yacimientos eran de propiedad del estado nacional y las empresas privadas serían contratadas directamente (no concesionarias de áreas) para proveer el servicio. Si bien la intención era que el capital privado se vuelque sobre nuevas áreas éste se concentró en las regiones donde ya se conocían las reservas y se extraían hidrocarburos. Todo lo extraído debía ser vendido a YPF, el cual lo compraría a precio internacional. En 1962 se logró el autoabastecimiento al obtener records históricos de extracción, sin embargo las empresas tenían amplísimos beneficios en materia impositiva y arancelaria. Una importante contradicción en el gobierno radical: lograr el autoabastecimiento nacional, pero al mismo tiempo cuidar a las empresas extranjeras con beneficios impositivos y arancelarios.
En 1963, bajo gobierno del radical Arturo Illia, casi todos los contratos fueron anulados y las áreas fueron devueltas a YPF. Para 1967, dictadura de Juan Carlos Onganía, se sancionó una nueva ley de hidrocarburos, que se mantiene vigente (con modificaciones) hasta hoy. Este ratificó la propiedad nacional de los yacimientos, regalías a las provincias y concesiones privadas: un marco más flexible para el capital privado. Como último hecho a destacar en esta época es la medida adoptada en 1974 –un año antes se produjo la ‘Crisis del petróleo’ que disparó por las nubes los precios internacionales- por Isabel Martínez de Perón, de nacionalizar la comercialización de hidrocarburos, no hubo compensación a las petroleras privadas. Esta época también fue clave para la gestación de compañías locales, como Bridas y Pérez Companc, que incrementaron de forma continua su importancia.
En resumen, esta época permite ver un amplio abanico de políticas públicas de diverso tenor y estilo. Los vaivenes en los gobiernos de turno y la correlación de fuerza entre los diferentes sectores en pugna conformaron un mercado de hidrocarburos que nunca logró ser ni enteramente nacional ni enteramente privado. Si bien se alentó la explotación de privados primaron necesidades coyunturales, más que nada por la necesidad de inversión. El petróleo como recurso estratégico y de propiedad pública (bajo una empresa estatal de bandera) no estaba en cuestión; la soberanía de una nación se ejercía con el control de los recursos naturales. Aún con los importantes matices antes esbozados, los combustibles fósiles fueron concebidos como dinamizadores del mercado interno y garantes de la expansión del poder adquisitivo de los trabajadores argentinos, especialmente al desacoplarlo del precio internacional y priorizar el abastecimiento constante de combustibles. Esto fue un elemento central en el modelo de desarrollo diagramado en esos años, destacamos el fuerte estímulo a la industria local y la sustitución de importaciones, y que nos permite ver una concepción estatal del recurso. La captura de la gran mayoría de la renta petrolera por parte del erario público permitía reorientar y estimular sectores que no eran competitivos a nivel global al mismo tiempo que garantizaba altos niveles de inversión social en las regiones donde operaba YPF. La mejora en infraestructura, servicios básicos y ampliación de derechos laborales y sociales eran fruto de esta captura de la renta. Este paradigma en su conjunto fue lo que quebró la ‘epopeya neoliberal’, no fue de un día para el otro sino que se demandó varios años.
La epopeya neoliberal
Si bien las medidas de mayor envergadura se realizaron en la década de los ’90 la génesis se vislumbra años antes. La última dictadura cívico-militar y su programa de reforma neoliberal impactó profundamente la política petrolera. La nacionalización de las bocas de expendio fue derogada (con importantes compensaciones a las compañías extranjeras como Shell y Esso) y el Estado abrió nuevas concesiones a empresas privadas, muchas de estas eran de capitales argentinos. Otro cambio de resonancia fue transformar a YPF en Sociedad del Estado, lo que le permitía (supuestamente) una mayor autonomía política y financiera para poder competir con las privadas; como asimismo endeudarse en el mercado privado. Los límites a los precios de venta por parte del Poder Ejecutivo (medida anti-inflacionaria) y la creciente deuda en moneda extranjera derivaron en un déficit que trepó de US$ 100 millones a US$ 4.600 millones para 1984.
El uso de YPF como ‘caja’ permitió al gobierno de facto obtener recursos para solventar sus gastos corrientes como también nutrir al creciente mercado financiero, en desmedro de la industria (me parece muy complejo “caja”, la relación entre mercado financiero e industria nacional). Las políticas públicas orientadas a beneficiar a los capitales privados en desmedro de YPF fueron claras en algunas de las últimas medidas que se adoptaron. Por un lado, se extendieron los contratos de explotación a los privados -si bien la gran mayoría no había cumplido los plazos de extracción e inversiones acordados- y al mismo tiempo se duplicó el precio del petróleo. Por otro, el Banco Central – comandado entonces por Domingo Cavallo- ‘nacionalizó’ sus deudas (US$ 23.000 millones) en un contexto de devaluación e inflación. El Estado nacional (con una deuda de US$ 22.000 millones) se hizo cargo de las deudas de los privados pero no de las de YPF. El creciente poder de maniobra de los privados se fue incrementando en los años subsiguientes.
La vuelta a la democracia tuvo importantes escoyos que enfrentar. La crítica situación económica nacional en general y de YPF en particular fue determinante para el mandato del radical Raúl Alfonsín. Las áreas bajo contrato proveían un tercio a la producción nacional de hidrocarburos, lo que volvía muy difícil cualquier decisión. El ‘Plan Houston’ mejoró las condiciones (para los privados) de las áreas ofertadas en la dictadura como también sobre nuevas, pero no logra mejores resultados y el país continuó con cortes y escasez de combustibles. Por otro lado, el ‘Plan Olivos’ apuntó a desregular aún más el sector como también a mejorar nuevamente los precios a los privados. Todas estas medidas fueron ampliamente repudiadas por líneas nacionalistas, incluso dentro del radicalismo, y tampoco tuvieron los resultados esperados en materia de ampliar reservas y aumentar la producción. Uno de los que se opuso a rajatabla fue Carlos Menem.
En los primeros años de los ’90 YPF fue, como otras empresas y servicios públicos (telefonía, agua, luz, etc.), parte de la batería de ventas y privatizaciones en el marco del denominado ‘Consenso de Washington’. Uno de los primeros hechos fue cambiar su carácter: de Sociedad del Estado a Sociedad Anónima. Asimismo, campañas licitatorias (como el Plan Argentina de 1991) igualó a YPF con el resto de las empresas quitando todos los privilegios con los que contaba. En los años subsiguientes se vendió buena parte de sus instalaciones e infraestructura a precios irrisorios como también el despido masivo de trabajadores (40.000 trabajadores despedidos). Otro punto fue quitarle amplias y ricas áreas para los capitales privados, donde la exploración (inversión de riesgo) ya se había consumado gracias a recursos públicos, restándole un 11% de las áreas concesionadas. A partir de 1992 la empresa es calificada como plausible de privatización[4], por lo que se comenzó una paulatina venta y extranjerización que culminó en 1998 con la venta de casi el 100% a Repsol. El mismo destino tuvo Gas del Estado.
Estas medidas de carácter particular sobre YPF se acompañaron de otras de carácter general sobre todo el sector. Uno de los puntos centrales fue la desregulación del sector, quitar trabas legales para el libre albedrío del mercado, bajo la sanción de tres decretos (1.055, 1.212 y 1.589) en 1989. Las operadoras obtuvieron la ‘libre disponibilidad’, todo lo extraído y refinado podía encontrar el destino que mejor les parezca. Esta medida tuvo como refuerzo la eliminación de barreras arancelarias y de exportación, por consiguiente las privadas rápidamente buscaron los mercados externos por su alta rentabilidad: en 1997 el 42% del petróleo extraído encontró este destino, en esos años se construyeron 11 gasoductos y un oleoducto hacia Chile, Brasil y Uruguay. La exploración no fue realizada por los privados, por lo que las reservas argentinas (aún hoy sin auditorias y fruto de declaraciones juradas por parte de las empresas) cayeron rápidamente. La producción tuvo una fuerte alza[5], impulsada por las exportaciones, para luego caer estrepitosamente.
En pocas palabras, bajo este paradigma el Estado no es un agente competente y eficaz para la gestión de los recursos. El mercado y su libre competencia son el mecanismo más certero y competente para poder generar crecimiento económico y rentabilidad empresaria al mismo tiempo que asegurar el autoabastecimiento y el aumento de la producción. Los resultados han sido desastrosos y el saqueo abismal emprendido en las reservas argentinas está a la vista. La pérdida de soberanía y renta hidrocarburífera redundó fuertemente en las arcas públicas, que en buena medida tuvieron que paliar los déficits con contracciones de deuda internacional. El retiro de amplias regiones del manto de garantías sociales de YPF impactó fuertemente. Junto al despido masivo de trabajadores pueblos como Tartagal en Salta o Plaza Huincul en Neuquén cayeron en una crisis económica sin precedentes. No es casual que justamente en estos lugares, y en buena medida por ex ypefianos, hayan surgido los movimientos de desocupados, también conocidos como ‘piqueteros’.
Situación actual: la herencia y la flamante YPF
Los horizontes de reservas[6] de petróleo cayeron de 14 años en 1988 a 9 años en 2009, con reservas que se redujeron un tercio. Para el caso del gas el horizonte de reservas se redujo de 36 años a 7 años en el mismo período, las reservas tuvieron una caída del 55%. En tanto, la recuperación económica del país significó un aumento considerable de energía: entre 2003 y 2010 casi se duplica el consumo de barriles de petróleo y se incrementa en un 23% el de gas. En un país donde casi el 90% de su matriz energética depende de los hidrocarburos, y teniendo en cuenta lo antes planteado, la única solución que se ha encontrado de forma rápida ha sido la importación. Entre 2003 y 2010 las importaciones se incrementaron casi en un 715%, totalizando ese último año US$ 4.474 millones. El déficit energético para 2011 se situó por encima de los US$ 3.000 millones, un drenaje de divisas monumental.
A esta situación (heredada) tanto en los gobiernos de Néstor Kirchner y Cristina Fernández se han sumado otras herramientas que han profundizado el esquema neoliberal de gestión y control del recurso. Por un lado la sanción en 2006 de la denominada ‘Ley Corta’, mencionada previamente, que cierra el proceso de provincialización de los hidrocarburos. Su recurrente déficit presupuestario y su pequeñísimo tamaño frente a las petroleras las sitúa en una debilidad estructural que ha erosionado su capacidad de negociación con las empresas. Por otro, el Estado nacional se ha orientado a promocionar la explotación irracional del recurso con programas de subsidios como Petróleo Plus, Gas Plus y Refino Plus. A esto hay que sumarle la renegociación del mayor yacimiento petrolero, Cerro Dragón –extensión por 40 años de la concesión manteniendo ínfimas regalías-, en 2007 y del mayor yacimiento gasífero, Loma de la Lata, en 2000. La única medida hasta ese momento insertó al Estado nacional como actor fue el incremento paulatino de las retenciones a las exportaciones, que aminoraron la sangría hidrocarburífera pero no lograron suturarla.
Este fue el contexto donde se presentó la ‘Ley de Soberanía Hidrocarburífera’. La medida, acompañada por un amplísimo arco político, espera ser un punto de inflexión en la política energética. El punto a destacar es sin dudas la expropiación parcial (51%) del paquete de Repsol en YPF, que contaba con el 56% ya que vendió el resto al grupo argentino Petersen. Esto le permite al Estado nacional y las provincias productoras controlar la mayor empresa petrolera argentina, que si bien no ocupa los lugares privilegiados de otrora cuenta con un tercio de las reservas. Como otras operadoras el accionar de Repsol estos años, sumado a la exportación antes descripta, ha sido la desinversión y constante giro de utilidades a su casa matriz; por lo que su operatoria se ha sustentado a una creciente deuda que acumula al día de hoy aproximadamente US$ 9.000 millones. Las ganancias obtenidas en el país de esta forma han posibilitado las inversiones en otras partes del mundo. Indudablemente esta tendencia se revertiría.
Otros puntos a destacar son la creación del Consejo Federal de Hidrocarburos y la declaración de interés público al sector. Resta ver la orientación de estas medidas y si efectivamente serán herramientas que desarticulen el marco regulatorio neoliberal –recordemos que ni la ley de hidrocarburos ni los decretos de la época menemista citados previamente han sido derogados o modificados- tan necesario para medidas de carácter estructural sobre toda la industria.
Por su parte, Repsol ha argumentado que la expropiación viola los derechos adquiridos y convenios internacionales, como el Tratados Bilateral de Inversión que protege los capitales españoles en el país[7]. La empresa ha argumentado que los niveles de inversión han sido del orden de los US$ 20.000 millones desde 1999, el de mayor envergadura comparado con el resto de las operadoras. Estos planes son los que han posibilitado que la compañía encuentre los megayacimientos de gas y petróleo no convencional en Neuquén y Mendoza (formación Vaca Muerta), que extenderían por décadas los horizontes de reservas y podrían duplicar en 10 años la producción de hidrocarburos en el país. Repsol ha denunciado lo discriminatoria y arbitraria de la medida ya que la expropiación ha sido únicamente sobre sus activos, sin mención sobre el resto del paquete accionario, argumento que suma a la baja tasa que se estaría dispuesto a pagar por el Estado argentino, aproximadamente US$ 3.000 millones frente a los US$ 10.500 que reclama la empresa. Otro punto que se critica es la toma automática de las instalaciones, esto constituye una violación jurídica según argumentan los españoles.
En estos años el Estado ha recuperado un rol más activo en la economía, de mayor grado de intervención y presencia efectiva. El crecimiento económico es amenazado por la pobre oferta energética y en este sentido YPF perfila a apuntalar la situación. El autoabastecimiento, y así lo declara la ley, es nuevamente un objetivo prioritario por parte del Estado. La capacidad de que YPF arrastre al resto de las operadoras en esquema de precios favorables a la población será sin dudas uno de las expectativas, como también si porciones mayores de la renta hidrocarburífera puedan ser captadas por el erario público y canalizadas para incrementar el bienestar general.
Lo cierto es que las reservas convencionales, de formaciones tradicionales de fácil y barata extracción, están llegando a su fin. La nueva YPF deberá sortear esta dificultad y la perspectiva es que lo realice en base a la extracción de hidrocarburos de yacimientos no convencionales y áreas marítimas. En ambos casos las inversiones son de una envergadura monumental como también cuentan con un riesgo ambiental altísimo, como lo prueba la experiencia internacional. Este escenario plantea el destino que tenga la renta hidrocarburífera, si podrá ser un camino de transición a energías sustentables sociales y ambientales.
